II SA/Bk 415/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich - oddala skargę.- Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2004 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. S. M. wystąpił do Kierownika Urzędu z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu działalności konspiracyjnej w Armii Krajowej w latach 1943-1945, tj. z tytułu przewidzianego w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 42, poz. 371 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. Kierownik Urzędu umorzył postępowanie administracyjne w związku z tym, że przedmiotowy wniosek został złożony po terminie określonym w art. 22 ust. 3 ww.ustawy. Na skutek wniesionego odwołania Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] maja 2001 r. utrzymał w mocy własną decyzję o umorzeniu postępowania w związku z przekroczeniem ustawowego terminu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem ww. wniósł skargę do WSA OZ w Białymstoku, która została oddalona wyrokiem Sądu z dnia 27 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Bk 984/01. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003r. na skutek złożonej skargi o wznowienie, w związku z wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2003 r. sygn. akt SK 4/02 (Dz.U.z dnia 29 kwietnia 2003 r. Nr 72, poz. 658) Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził niezgodność art. 22 ust. 3 ustawy z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Kierownik Urzędu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własna z dnia [...] maja 2001 r. W dalszej kolejności organ wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r., w której uchylił decyzję własną z dnia [...] maja 2001 r. oraz decyzję ją poprzedzająca z dnia [...] lutego 2001 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego oraz odmówił przyznania S. M. uprawnień kombatanckich. Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia, pismem z dnia 23 stycznia 2004 r. strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, Kierownik Urzędu wydał decyzję z dnia [...] października 2004 r., w której utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2004 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945. Kierownik Urzędu podkreślił, że strona nie przedstawiła dowodów świadczących o pełnieniu służby w Armii Krajowej w rozumieniu powołanego przepisu. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy stanowi, że warunkiem uznania za działalność kombatancką było pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. Pełnienie zaś służby w ruchu oporu było tożsame z prowadzeniem w sposób zorganizowany i systematyczny działalności skierowanej przeciwko okupantowi. Organ stwierdził, że fakt, iż strona udzielała pomocy partyzantom zasługuje na społeczny szacunek, nie stanowi jednak podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 15 lutego 2005r. sygn. akt II SA/Bk 770/04 oddalił skargę. Pismem z dnia 29 października 2009 r. S. M. złożył kolejny wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich. Do wniosku dołączył rekomendację wydaną przez Światowy Związek Żołnierzy Armii Krajowej Zarząd Koła w A. oraz oświadczenia świadków A. K. oraz T. Z. W związku z powyższym pismami z dnia 23 listopada 2009 r. oraz z dnia 13 stycznia 2010 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy z zapytaniem w jakim trybie żąda rozpoznania swojej sprawy. W odpowiedzi strona wskazała, że wnosi o rozpatrzenie swojego podania w trybie art. 154 k.p.a. Rozpoznając wniosek o wzruszenie decyzji ostatecznej organ działając na podstawie art. 154 k.p.a. nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2004 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W dniu 2 kwietnia 2010 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) S. M. wystąpił z ponownym wnioskiem o rozpatrzenie sprawy. W odwołaniu podniósł, że fakt, iż był małoletni nie powinien dyskredytować go w opinii urzędu i przeczyć temu, że działał w konspiracji na równi z innymi zaprzysiężonymi żołnierzami BCh i AK oraz AKO. Ponadto nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że jego działalność nie daje podstawy do uznania jej za działalność kombatancką, a jedynie za działalność polegającą na współpracy z organizacjami podziemnymi. Wnosząc o uchylenie decyzji powołał się na rekomendację Zarządu Głównego Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego - Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 154 § 1 i 2 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej w sprawie decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek w tym przepisie określonych: słusznego interesu strony lub interesu społecznego. Nie jest to dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, lecz nowe postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej. Przepis art. 154 k.p.a. nie daje zatem podstaw do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Także nowe dowody nie mogą stanowić podstawy zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w tym trybie. Rozważając, czy za zmianą lub uchyleniem tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, że w świetle okoliczności faktycznych, ustalonych w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, S.M. nie spełnia przesłanek przyznania mu uprawnień kombatanckich na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Za zmianą czy uchyleniem decyzji przemawiałby zatem tylko interes strony, sprowadzający się do uzyskania uprawnień kombatanckich. Zdaniem organu tak pojmowany interes strony nie może stanowić podstawy zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do wydania decyzji sprzecznej z powołanym wyżej przepisem art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem S. M. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W uzasadnieniu skarżący powołał się na zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji. Jednocześnie podkreślił, że nie zgadza się z tym, że sprawa nie była przez organ rozpatrywana merytorycznie oraz, że nie zostały uwzględnione nowe dowody w postaci oświadczeń świadków: A. K. i T. Z. Ponadto zarzucił organowi, że wymógł na nim wskazanie jednego z trzech trybów k.p.a, na podstawie których organ miałby zająć się jego sprawą. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących trybu rozpoznania sprawy organ stwierdził, że to wnioskodawca, powinien wybrać tryb, w którym żąda rozpoznania sprawy. Organ natomiast wskazał stronie możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, w następstwie czego skarżący wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 k.p.a. oraz w takim trybie, który umożliwi przyznanie mu uprawnień kombatanckich. Ponadto organ podkreślił, że dokonując kwalifikacji podania strony jako wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.(o co skarżący nie wnosił) nie mógłby (z uwagi na terść art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1k.p.a) zmienić decyzji własnej odmawiającej stronie przyznanie uprawnień kombatanckich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonej decyzji a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. - skarga podlega oddaleniu. Sąd nie posiada również uprawnień do badania słuszności oraz celowości skarżonych rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie za bezsporne uznać należy, iż decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2004 r. nr [...] na podstawie, której odmówiono S. M. przyznania uprawnień kombatanckich stała się ostateczna. W tych uwarunkowaniach podważenie tej decyzji w chwili obecnej mogło nastąpić jedynie w trybie postępowania nadzwyczajnego. Stąd pismo skarżącego z dnia 29 października 2009r. w przedmiocie ponownego przyznania uprawnień kombatanckich prawidłowo zakwalifikowano jako wniosek o zastosowanie nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej. Właściwie też za podstawę swego rozstrzygnięcia organy przyjęły art. 154 kpa uznając, iż na mocy decyzji z dnia [...] października 2004 r. odmawiającej przyznania wnioskowanych uprawnień, żadna ze stron nie nabyła prawa. W tym miejscu podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dokonywane w trybie art. 154 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a wydane w nim rozstrzygnięcie dotyczy nowego przedmiotu sprawy. Celem tego postępowania jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes stron. Postępowanie to ponad wszelką wątpliwość nie jest dalszym postępowaniem w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, w szczególności zaś nie tworzy dla strony kolejnej instancji odwoławczej. Zgodnie zaś z ugruntowaną już linią orzecznictwa sądów administracyjnych wzruszenie w tym trybie decyzji ostatecznej musi być podyktowane względami celowości mieszczących się w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Badanie interesu społecznego lub słusznego interesu stron nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej, postępowanie wbrew temu obowiązkowi jest bowiem naruszeniem prawa (vide: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt. III SA 915/99 niepubl.). Zauważyć również należy, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, o czym stanowi art. 6 k.p.a. będący wyrazem zasady praworządności. Stąd słuszny interes strony nie może sprowadzać się do naruszenia tych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 02 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 876/08). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż w konkretnej sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 154 k.p.a. uzasadniające wzruszenie decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2004 r. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż skarżący z uwagi na wiek oraz charakter spełnianych czynności nie pełnił służby w organizacji podziemnej w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 42, poz. 371 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Warunkiem przyznania uprawnień kombatanckich, w świetle przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy było pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. Aby mówić o stosunku "służby" spełnione winny być przesłanki natury podmiotowej (osoba podejmująca służbę winna być zdolna do służby) oraz organizacyjnej (służba zakłada stosunek podległości organizacyjnej). Nie ma wątpliwości, co do służby, gdy obie przesłanki są spełnione łącznie. Prawdą jest, że ustawa o kombatantach nie wprowadza ograniczeń w uznaniu działalności kombatanckiej z powodu wieku, w którym działalność tą prowadzono (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r., V SA 1538/01), to jednakże konieczność wykazania, że osoba ubiegająca się o uprawnienia pełniła służbę w organizacji powoduje - jak trafnie podniósł organ - że możliwość pełnienia takiej służby wiązała się ściśle z osiągnięciem odpowiedniego wieku. Służba jako sformalizowany stosunek łączący uczestnika organizacji konspiracyjnej z tą organizacją wymagała złożenia przysięgi, uzyskania pseudonimu, stopnia wojskowego i stałego przydziału mobilizacyjnego oraz poddania się rozkazom i regułom odpowiedzialności dyscyplinarnej ukształtowanej na wzór wojskowy. Dla pełnienia tak określonej służby konieczne jest zatem posiadanie odpowiednich predyspozycji, w tym także odporności na stres. Dlatego też organ zasadnie, w oparciu o ocenę całokształtu materiału sprawy ocenił, że S. M. jako 11-letnie dziecko nie mógł składać przysięgi i być członkiem podziemnej organizacji wojskowej. Małoletnie dziecko nie byłoby bowiem w stanie podporządkować się surowym regulaminom i rozkazom przełożonych, wykonywać samodzielne zadania, czy brać udział w akcjach zbrojnych. W tym miejscu podnieść należy, iż treść omawianej ustawy, w tym także jej preambuła wyraźnie akcentują, że warunkiem przyznania uprawnień kombatanckich było pełnienie służby w określonych w niej formacjach, o ustalonych cechach. Eksponowana natomiast przez skarżącego działalność nie odpowiada tym kryteriom. Jak wynika z akt sprawy, jego działalność w organizacji niepodległościowej polegała m.in. na przeprowadzaniu partyzantów przez rzekę B. i wykonywaniu doraźnych czynności na rzecz organizacji niepodległościowej, związanej z faktem działalności konspiracyjnej jego ojca. Czynności, które wykonywał skarżący z pewnością należy uznać za działanie, które zasługują na społeczny szacunek, z uwagi jednak na brak wyżej wskazanych cech ponad wszelką wątpliwość nie stanowi podstawy przyznania uprawnień kombatanckich. Jak już wyżej wskazano pełnienie służby w ruchu oporu było tożsame z prowadzeniem w sposób zorganizowany i systematyczny działalności przeciwko okupantowi. W zasadniczej postaci było zorganizowaną formą walki w ramach oddziałów partyzanckich utworzonych na wzór wojskowy i stosujących dyscyplinę wojskową. Mogło się sprowadzać także do wykonywania czynności usługowych np. zaopatrzeniowych, leczniczych lub związanych ze zbieraniem i dostarczaniem informacji, zawsze jednak było uzależnione od przynależności do określonej formacji wiążącej się m.in. ze złożeniem przysięgi wojskowej, otrzymaniem konkretnego przydziału organizacyjnego oraz zadań do wykonywania (vide: wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 243/93, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 2372/04, Lex Polonica Maxima). Na tle rozpatrywanej sprawy konieczne jest natomiast odróżnienie współdziałania ludności z polską konspiracją niepodległościową od rzeczywistego uczestnictwa w organizacji konspiracyjnej. Między uczestnikiem ruchu oporu a osobą działającą na rzecz ruchu oporu występuje zasadnicza różnica. W tym drugim wypadku chodzi o cenną, ale świadczoną dobrowolnie i okazjonalnie pomoc organizacjom ruchu oporu, która nie była wymuszana ani rozliczana według zasad dyscypliny obowiązującej żołnierzy ugrupowań organizacyjnych. Stąd z wyżej wskazanych względów prawidłowo stwierdzono, że działalność prowadzona przez skarżącego nie może być zakwalifikowana jako pełnienie służby w formacjach ruchu oporu, a jedynie udzielanie pomocy partyzantom, które zasługuje na społeczny szacunek, ale nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena materiału dowodowego w tym względzie jest zgodna z zasadami swobodnej oceny dowodów i nie nosi cech dowolności. Obowiązująca zaś ustawa nie przyznaje uprawnień kombatanckich osobom, które nie działały w warunkach opisanych w jej przepisach. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że organy obu instancji będąc związane wyżej wymienionymi przepisami prawa nie mogły naruszyć istniejących norm prawa i uczynić zadość przekonaniu skarżącego, iż jego interes jako strony postępowania jest słuszny i w konfrontacji z nim obowiązujący porządek prawny musi ustąpić. Tego rodzaju stanowisko będące czysto subiektywnym odczuciem strony nie może zostać uznane za trafne i z całą pewnością nie współbrzmi z obowiązującym porządkiem prawa, jak i interesem społecznym. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji organy obu instancji nie naruszyły również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Końcowo podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie przeprowadza w swoim postępowaniu dowodów z zeznań świadków (przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala jedynie na przeprowadzenie przez ten sąd uzupełniających dowodów z dokumentów) i dlatego też nie wzywano na rozprawę za wnioskowanych w skardze świadków. Mając powyższe na względzie, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.