II SA/Bk 418/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] ustalającą, że świadczenie wypłacone M. J. z funduszu alimentacyjnego w okresie 1 kwietnia 2018 r. – 30 czerwca 2018 r. w kwocie 1082 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz zobowiązującą ww. do zwrotu tej kwoty wraz z należnymi odsetkami. Z akt sprawy wynika, że M. J. na mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. posiadała ustalone prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletniego syna w kwocie 500 zł miesięcznie na okres 1 października 2017 r. – 30 września 2018 r. W dniu [...] lutego 2019 r. złożyła ona w MOPR w S. oświadczenie, w którym przyznała, że w dniu [...] czerwca 2018 r. otrzymała kwotę 307 dolarów (1082 zł) tytułem alimentów na syna zasądzonych w wyroku rozwodowym. Kwotę zaliczyła na poczet zaległych alimentów w następujący sposób: 350 zł – 15 listopada 2015 r., 350 zł – 15 grudnia 2015 r., 350 zł – 15 stycznia 2016 r., 32,02 zł – 15 lutego 2016 r. Organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i decyzją z dnia [...] marca 2019 r. ustalił kwotę 1082 zł jako nienależnie pobrane świadczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego oraz zobowiązał do jej zwrotu wraz z odsetkami. Wyjaśnił, że strona na każdym etapie czynności administracyjnych dotyczących przyznania świadczeń była pouczana o konieczności informowania organu o zmianie okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń i o konsekwencjach niewykonania tego obowiązku (pouczenie we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń, w decyzji przyznającej świadczenia). Powołując treść przepisów art. 2 pkt 7 lit. "d", art. 28 i art. 19 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212 ze zm.), dalej: ustawa, Prezydent wskazał, że w czasie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego wierzyciel alimentacyjny nie ma możliwości zaliczenia na poczet zaległości alimentacyjnej świadczeń otrzymanych dobrowolnie od dłużnika, niezależnie od tego za jaki okres te świadczenia dłużnik przekazał bądź na jaki okres wierzyciel chce te świadczenia zaliczyć. Przepisy o kolejności zaspokajania zaległości alimentacyjnych (art. 28 ust. 1 ustawy) stanowią lex specialis wobec przepisów art. 451 § 1 i § 3 Kodeksu cywilnego normującego ogólne zasady zarachowania zapłaty i kolejność spłaty długów. Zaliczenie dokonane przez stronę było nieuprawnione i spowodowało konieczność uznania pobranych w okresie kwiecień – czerwiec 2018 r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego jako nienależnych. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła M. J.. Zarzuciła naruszenie art. 2 pkt 7 lit. "d" ustawy poprzez uznanie, że dłużnik dobrowolnie spełnił świadczenie alimentacyjne, podczas gdy kwota 307 dolarów została zasądzona przez właściwy amerykański sąd oraz naruszenie art. 2 pkt 7 lit. "d" w związku z art. 28 ustawy poprzez uznanie, że zapłacone przez dłużnika alimenty podlegają ww. regulacji i muszą być zaliczone w pierwszej kolejności na alimenty wypłacone z funduszu alimentacyjnego. Wniosła o umorzenie postępowania. W ocenie odwołującej się, kolejność określona w art. 28 ustawy nie ma zastosowania do świadczeń zasądzonych przez sądy amerykańskie. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Kolegium ustaliło stan faktyczny sprawy i dokonało jego oceny prawnej identycznie jak organ pierwszej instancji oraz na podstawie zgromadzonego w pierwszej instancji materiału dowodowego, którego nie uzupełniano na etapie odwoławczym. Zdaniem SKO, w sprawie zachodzi przypadek nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wskazany w art. 2 pkt 7 lit. "d" ustawy, tj. świadczenia wypłaconego w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ustawy, zaległe lub bieżące alimenty do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Odwołująca się powinna była otrzymaną a wpłaconą przez dłużnika alimentacyjnego kwotę świadczenia przekazać albo komornikowi albo organowi wypłacającemu świadczenie - niezależnie od okresu, za który alimenty otrzymała. Najważniejszy jest, w ocenie Kolegium, fakt otrzymania alimentów w okresie pobierania świadczenia z funduszu i brak możliwości swobodnego nimi dysponowania, wbrew kolejności wskazanej w art. 28 ustawy. W przedmiotowej sprawie środki pieniężne trafiły bezpośrednio do osoby uprawnionej, z pominięciem ustawowej kolejności. Jak wskazało Kolegium, zobowiązana w dniu [...] lutego 2017 r., po ustaleniu bezskuteczności egzekucji alimentów na podstawie wyroku zasądzającego, złożyła w Sądzie Okręgowym w S. wniosek o dochodzenie roszczeń alimentacyjnych na rzecz małoletniego syna od dłużnika przebywającego w USA. Wniosek ten w dniu [...] marca 2017 r. został przesłany właściwemu organowi amerykańskiemu. Sąd amerykański orzeczeniem z dnia [...] maja 2018 r. nakazał dłużnikowi zapłatę kwoty 320 dolarów na rzecz uprawnionego, do dnia [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] maja 2018 r. wpłynęły na konto właściwego podmiotu w USA pieniądze w kwocie 320 dolarów. Odwołująca się potwierdziła uzyskanie kwoty 307 dolarów w dniu [...] czerwca 2018 r., co stanowi równowartość kwoty 1082 zł. Zaliczenie przez nią tej kwoty na poczet zaległych alimentów było nieuprawnione i stawiało ją w pozycji wykorzystania świadczeń poza kolejnością ustawową wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy. Jak wskazało SKO, przekazanie przez organ amerykański wyegzekwowanej w USA kwoty nie zmienia zasad postępowania z takimi środkami wynikającymi z art. 28 ust. 1 ustawy, zaś wierzyciel (organ) ma w takim przypadku pierwszeństwo nawet przed wierzycielem alimentacyjnym. Zobowiązanie do zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń nie jest również formą ukarania za podjęcie próby odzyskania wypłaconych przez fundusz kwot, bowiem pomoc państwa w wyegzekwowaniu zaległych kwot jest uwarunkowana, zaś warunków powinny przestrzegać osoby uprawnione do świadczeń oraz organy. Skargę na decyzję odwoławczą złożyła do sądu administracyjnego M. J., która zarzuciła naruszenie: 1. art. 2 pkt 7 lit. "d" ustawy poprzez uznanie, że dłużnik dobrowolnie spełnił świadczenie alimentacyjne, podczas gdy kwota 307 dolarów została zasądzona przez sąd amerykański; 2. art. 2 pkt 7 lit. "d" w związku z art. 28 ustawy poprzez uznanie, że zapłacone przez dłużnika alimenty podlegają ww. regulacji i muszą być zaliczone w pierwszej kolejności na alimenty wypłacone z funduszu alimentacyjnego. Wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej i pierwszoinstancyjnej oraz umorzenie postępowania. Zdaniem skarżącej, Kolegium nie wyjaśniło jakie przepisy prawa upoważniają do przyjęcia, że kwoty świadczeń wyegzekwowane przez amerykańskie organy i na terenie USA podlegają przepisom prawa polskiego. Zasada wzajemności oznacza, że wyrok sądu polskiego staje się wyrokiem sądu amerykańskiego i dopiero wówczas może być egzekwowany przez amerykańskiego organy. Także egzekucja w USA odbywa się przez wypłatę należności do właściwego biura sądu i dopiero wówczas kwoty są przesyłane uprawnionemu. Inne wykorzystanie kwot wyegzekwowanych alimentów niż uczyniła to skarżąca powodowałoby obowiązek ich zwrotu organowi egzekucyjnemu amerykańskiemu. Także przepis art. 28 ust. 1 ustawy nie wymienia kwot alimentów wyegzekwowanych w USA od dłużnika, a zatem nie ma zastosowania do tych kwot. Podkreśliła, że to skarżąca poinformowała organ o otrzymaniu zaległości, jak też złożyła wniosek do polskiego sądu okręgowego, czego nie uczynił organ. Gdyby to uczynił, mógłby zadysponować kwotami wyegzekwowanymi w USA. Wyjaśniła, że w jej ocenie przepis art. 28 ust. 1 ustawy nie posługuje się pojęciem "kwot wyegzekwowanych z tytułu alimentów", ale pojęciem alimentów. Czuje się ukarana za podjęcie działań mających na celu skuteczne wyegzekwowanie alimentów od dłużnika. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że skarżąca błędnie rozumie zasadę wzajemności. Prawidłowe jej rozumienie oznacza, że przyjęcie wyroku sądu polskiego do wykonania w państwie obcym nie zmienia treści oraz istoty stosunku materialnoprawnego uregulowanego wyrokiem, ani też nie znosi działania prawa polskiego na stosunki prawne istniejące w kraju. W przedmiotowej sprawie tylko dłużnik alimentacyjny w zakresie wykonania wyroku zasądzającego alimenty podlega rygorom prawa amerykańskiego, natomiast osoba uprawniona do alimentów w Polsce podlega nadal ustawodawstwu polskiemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje dysponowanie przez skarżącą decyzją administracyjną, na podstawie której przyznano i wypłacono świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie 1 października 2017 r. – 30 września 2018 r. w kwocie 500 zł miesięcznie na rzecz uprawnionego małoletniego syna skarżącej. Bezsporny jest również fakt otrzymania przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2018 r. kwoty 307 dolarów amerykańskich jako równowartości 1082 zł wypłaconej na skutek przeprowadzonej w USA egzekucji wyroku sądu polskiego zasądzającego alimenty od dłużnika. Spór w sprawie koncentruje się wobec możliwości swobodnego zadysponowania ww. kwotą przez przedstawicielkę ustawową małoletniego w sytuacji, gdy w dacie otrzymania wyegzekwowanego świadczenia pobierała ona świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. "d" ustawy, nienależnie pobranym świadczeniem są świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Jak stanowi art. 23 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest zobowiązana do ich zwrotu. Natomiast w art. 28 ust. 1 ustawy określono kolejność zaspokajania należności z kwot uzyskanych od dłużnika, co powinno się odbyć w następujący sposób: 1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy do ich całkowitego zaspokojenia, 2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia, 3) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia, 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia - po należnościach określonych w art. 1025 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a przed należnościami określonymi w art. 1025 § 1 pkt 2-10 K.p.c. Wykładnia powyższych przepisów powinna również uwzględniać prawidłowe rozumienie użytego w art. 2 pkt 7 lit. "d" ustawy terminu "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty". Pomocną w tym względzie jest wykładnia historyczna. W treści art. 2 pkt 7 lit. "d" ustawy obowiązującej przed 1 stycznia 2012 r. ustawodawca nie precyzował, jak należy rozumieć to sformułowanie, w szczególności czy chodzi o jakiekolwiek alimenty, czy tylko alimenty bieżące. Wątpliwości w tym zakresie wyeliminowała nowelizacja przepisu, wprowadzona przez art. 2 pkt 2 lit. b) tiret pierwszy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212). Nowelizacją wprowadzono sformułowanie "otrzymała niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty". Nie budzi zatem obecnie wątpliwości, że dla uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane bez znaczenia pozostaje okres za jaki strona otrzymała alimenty lub na jaki strona we własnym zakresie zamierza te alimenty zaliczyć. Kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego jako nienależnie pobranych w sytuacji, gdy dłużnik spełnił świadczenie alimentacyjne wobec wierzyciela z pominięciem organu, jest równoczesne (w tym samym czasie) otrzymanie świadczenia z funduszu i świadczenia od dłużnika. Innymi słowy, osoba pobierająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek powstrzymywania się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z treści art. 2 pkt 7 lit. "d" ustawy i dotyczy zarówno alimentów zaległych oraz bieżących. Wszystkie otrzymane od dłużnika środki wierzyciel alimentacyjny winien przekazać komornikowi sądowemu lub organowi właściwemu wierzyciela. W czasie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego wierzyciel alimentacyjny nie ma możliwości zaliczenia na poczet zaległości alimentacyjnej kwoty alimentów dobrowolnie uiszczonej przez dłużnika. Kolejność zaspokajania roszczeń z kwot uzyskanych od dłużnika alimentacyjnego normuje bowiem art. 28 ust. 1 ustawy, który przewiduje, iż środki te w pierwszej kolejności przekazywane są na poczet zobowiązania dłużnika istniejącego z tytułu wypłaconych zastępczo przez gminę świadczeń z funduszu, zaliczek alimentacyjnych a dopiero w dalszej kolejności z tytułu należności wierzyciela. Pominięcie tej kolejności jest traktowane jako sytuacja pobierania świadczenia nienależnego zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. "d" ustawy. Trafnie organy ustaliły, że skarżąca została pouczona o konieczności zgłaszania organowi wszelkich sytuacji mających wpływ na prawo do świadczeń (vide punkt 11 części II Pouczenie i oświadczenia, s. 8 formularza wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz pouczenie w decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r.). W tym zakresie nie wystąpił także spór w sprawie niniejszej, bowiem skarżąca nie podnosiła, że nie została pouczona lub że pouczenia nie zrozumiała. Wobec powyższego prawidłowo organy ustaliły, że skarżąca - będąc świadomą niedopuszczalności pobrania świadczenia bezpośrednio od dłużnika - pobrała to świadczenie i zaliczyła je na poczet alimentów zaległych, co uczyniła niezgodnie z kolejnością wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy. Zachowanie to wypełniło wskazaną w art. 2 pkt 7 lit. "d" ustawy przesłankę uzasadniającą podjęcie decyzji o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Tok rozumowania i argumentacja organów w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń sądu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. Ustalenia poczyniono w oparciu o wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy oraz przeprowadzono właściwie subsumcję stanu faktycznego pod stan prawny. Otrzymanie alimentów od dłużnika przez skarżącą nastąpiło w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zatem zachodzi tożsamość okresu pobierania świadczeń z dwóch różnych źródeł. Nie ma zatem znaczenia to, że skarżąca zaliczyła kwotę wyegzekwowanych alimentów na poczet świadczeń zaległych, bowiem nastąpiło to w sytuacji, gdy otrzymała je w okresie świadczeniowym decyzyjnie ustalonym (vide np. wyroki NSA w sprawach I OSK 699/17, I OSK 700/17 czy I OSK 533/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stroni orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Nie doszło również do naruszenia art. 2 pkt 7 lit. "d" ustawy z tego powodu, że kwoty zaliczone przez skarżącą na zaległe alimenty zostały uzyskane jako wyegzekwowane od dłużnika na podstawie prawa amerykańskiego i przekazane jej przez podmiot amerykański a nie bezpośrednio od dłużnika. Oceniając zarzut w tym zakresie za bezzasadny należy zgodzić się ze sposobem rozumienia zasady wzajemności zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, a w szczególności z tym, że zasada wzajemności nie zmienia istoty i treści stosunku materialnoprawnego ukształtowanego normami polskimi. Zasięg prawa amerykańskiego w tym konkretnym przypadku sięga wyłącznie do sposobu wyegzekwowania zaległości od dłużnika na terenie właściwego stanu USA, natomiast nie ma znaczenia dla określenia sposobu zadysponowania wyegzekwowanymi kwotami w Polsce, po ich przekazaniu wierzycielowi polskiemu na terenie Polski. Sposób przeprowadzenia egzekucji na terenie USA nie wyklucza obowiązywania art. 28 ust. 1 ustawy w stosunku do kwot otrzymanych przez wierzyciela polskiego na terenie Polski. Zgodnie z art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na terenie Rzeczypospolitej Polskiej organy działają na podstawie i w granicach prawa, tj. prawa, w którym najwyższym hierarchicznym źródłem jest Konstytucja a następnie ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stąd też sposób zadysponowania wyegzekwowanymi kwotami, jeśli znalazły się one w dyspozycji dłużnika przebywającego w Polsce, regulują przepisy polskie, w tym art. 28 ust. 1 ustawy. Organy w tym zakresie nie popełniły błędu w rozumowaniu. Niewskazanie podstawy prawnej stanowiska organu nie jest wadą zaskarżonej decyzji prowadzącą do jej eliminacji z obrotu prawnego. Sposób rozumienia zasady wzajemności oraz przepisów art. 2 pkt 7 lit. "d", art. 28 ust. 1 ustawy zaprezentowany przez skarżącą jest dowolny i nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Nie ma bowiem znaczenia, że otrzymanie świadczenia nastąpiło za pośrednictwem urzędu (sądu) amerykańskiego a nie bezpośrednio z rąk dłużnika, jak też nie ma znaczenia i to, że egzekucja została zainicjowana przez skarżącą a nie organ administracji. Okoliczności te są irrelewantne prawnie, skoro w przepisach art. 2 pkt 7 lit. "d" i art. 28 ust. 1 ustawy chodzi o zapobiegnięcie podwójnemu pobieraniu świadczenia alimentacyjnego, bez znaczenia czy zostało ono wypłacone bezpośrednio od dłużnika czy pośrednio i przez kogo. W kategoriach ukarania za podjęcie próby wyegzekwowania alimentów od dłużnika nie można również rozważać kwalifikacji świadczenia jako nienależnego i zobowiązania do jego zwrotu. Zaskarżona decyzja jest konsekwencją zastosowania zasad ustawowych, które są jasne, jednoznaczne i nie dopuszczają w tym względzie wyjątków. Osoba pobierająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek powstrzymywania się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego, a zatem wszelkie wpłaty zrealizowane przez dłużnika nie podlegają swobodnej dyspozycji wierzyciela alimentacyjnego, a powinny być postawione do dyspozycji organu. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z treści art. 2 pkt 7 lit. "d" ustawy i dotyczy zarówno alimentów zaległych, jak i bieżących. Ogólną regułą systemową jest, że osoba uprawniona do świadczeń z Funduszu, nie może otrzymywać jednocześnie świadczeń od dłużnika alimentacyjnego. W przeciwnym wypadku, jeżeli nie ma problemów z otrzymaniem świadczeń od dłużnika alimentacyjnego, pomoc państwa osobie uprawnionej do alimentów byłaby niepotrzebna i bezprzedmiotowa. Stąd też nie jest prawnie dopuszczalne dublowanie się świadczeń alimentacyjnych, a więc otrzymywanie ich jednocześnie z funduszu i od dłużnika alimentacyjnego. Nie ma również znaczenia fakt, że w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy nie wymieniono wyraźnie kwot alimentów zasądzonych przez zagraniczne organy lub sądy. Świadczenia osobie uprawnionej wypłaca bowiem wyłącznie fundusz w okresie, na jaki świadczenie zostało przyznane (art. 20 ustawy). Świadczenia uzyskane poza funduszem i nieprzekazane właściwemu organowi oraz wykorzystane we własnym zakresie są świadczeniami "poza kolejnością", a tym samym uprawniają do uznania świadczeń wypłaconych z funduszu w tym samym czasie jako świadczeń nienależnych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.