II SA/Bk 421/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego S.T. kwotę 27,00 (słownie: dwudziestu siedmiu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- W dniu 20 czerwca 2008 r. Wójt Gminy O. wszczął z urzędu postępowanie, w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych zmierzające do przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego przez S. T. pasa drogowego drogi publicznej (gminnej) na wysokości jego działki o nr geod.[...], znajdującej się w G. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. (Nr [...]) organ I instancji orzekł o obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego bez zezwolenia przez S. T. pasa drogowego drogi gminnej publicznej nr [...] w G. na wysokości działki nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że S. T. ustawił konstrukcję drewnianą składającą się z pali pionowych i elementów poziomych o wymiarach 0,75 x 13,80 m i 0,85 x 5,90 m o łącznej pow. 15,37 m2, która przylega do ogrodzenia działki skarżącego i jest zlokalizowana w pasie drogowym. Powyższa decyzja została uchylona przez SKO w B. z przyczyn proceduralnych – decyzją z dn. [...].01.2009 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji ustalił, że pas drogowy nie jest już zajmowany i paliki drewniane stanowiące konstrukcję umieszczoną wzdłuż ogrodzenia posesji Pana T. zostały zdemontowane. W związku z tym, Wójt Gminy O. stwierdził, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i decyzją z dn. [...].02.2009 r. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Od niniejszej decyzji odwołanie złożył S. T., zarzucając szereg bliżej niesprecyzowanych naruszeń prawa związanych z działalnością pracowników organu administracji. W szczególności odwołujący się podniósł, iż w aktach sprawy brakuje dokumentacji świadczącej "o faktycznym przywłaszczeniu pasa drogowego". Zdaniem S. T., na chwilę wydawania decyzji przez Wójta Gminy O. brak było w aktach dokumentacji, która pojawiła się podczas poprzedniego orzekania przez SKO w B. Decyzja ta jest bowiem kolejną, wydaną w niniejszej sprawie. Poprzednia decyzja Wójta Gminy O. była przez SKO w B. uchylona z przyczyn proceduralnych. Zdaniem odwołującego mapa znajdująca się na k. 42 akt administracyjnych jest nieznanego pochodzenia, a jak powiedziano mu w Urzędzie Gminy w O. jest to mapka do celów projektowych pochodząca z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w B. P. Tymczasem pracownicy PODGiK oświadczyli Skarżącemu, iż dokument ten nie pochodzi z ich zasobu. Mapa ta nie pochodzi także z akt postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] w G., ani też z dokumentacji dotyczącej przyłącza wodociągowego. Znajdująca się w aktach mapa (k. 42), jako że jest nieznanego pochodzenia, to nie może być podstawą do orzekania w przedmiocie naruszenia pasa drogowego, którego nota bene szerokość Pan T. także zakwestionował. W ocenie odwołującego niezasadne było wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, bowiem nie ma w aktach sprawy dokumentów poświadczających zarówno samo naruszenie jak i jego zakres. Także umorzenie postępowania, zdaniem skarżącego, było niezasadne, w okolicznościach zlikwidowania przez niego kołków ustawionych za posesją, ale nie w pasie drogowym. Odwołujący się nie kwestionował ustawienia drewnianych kołków poza ogrodzeniem swojej posesji, jednak nie uważa tego za naruszenie ("przywłaszczenie") pasa drogowego. Oświadczył ponadto, iż w okresie wypasu krów przez sąsiada zamierza ponownie ustawić tego typu konstrukcję, albowiem - jego zdaniem - tylko w taki sposób może się zabezpieczyć przed ewentualnymi stratami ze strony zwierząt wypasanych przez sąsiadów. W dalszej części odwołania S. T. wskazał na nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków przez pracowników Urzędu Gminy w O. Stwierdził, iż dokonali oni fałszerstwa dokumentacji w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez naniesienie zmian na mapie przez osobę nieuprawnioną (chodzi o pokolorowanie granic jego działki i granic pasa drogowego) oraz zamieszczenie takiej mapy jako dokumentu poświadczającego nieprawidłowy – jego zdaniem –przebieg drogi. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie stwierdził nieprawidłowości przy wydawania rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy O. Zdaniem SKO, z uwagi na ewidentną bezprzedmiotowość postępowania (brak zajęcia pasa drogowego) organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie. Skargę na niniejszą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Odwoławczego wywiódł S. T. zarzucając nieprawidłowości pracowników gminy jak i SKO w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi autor podkreślił, iż w toku postępowania nie przedstawiono mu żadnego dokumentu (mapy) poświadczającego zajęcie ("przywłaszczenie") przez niego pasa drogowego. Zdaniem skarżącego, usunięcie przez niego drewnianych palików nie powinno skutkować umorzeniem postępowania. Zakwestionowana przez niego mapa zawiera nieprawdę. Nie pochodzi ona z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w B. P. Zostały też na niej poczynione adnotacje (pokolorowano linie graniczne) przez osobę nieuprawnioną, co świadczy, że nie może być wiarygodnym dokumentem w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona w części dotyczącej uzasadnienia decyzji o umorzeniu postępowania, dokonanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie niniejsze było prowadzone z urzędu w trybie art. 36 ustawy z dn. 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) i miało na celu wyjaśnienie, czy S. T. zajął bezprawnie pas drogowy drogi gminnej nr [...] w G., a jeśli tak, to następstwem takiego ustalenia byłoby zobowiązanie skarżącego do przywrócenia stanu poprzedniego (poprzez usunięcie konstrukcji drewnianej), natomiast, jeśli okazałoby się, że skarżący nie zajął pasa drogowego, to postępowanie podlegałoby umorzeniu z powodu bezprzedmiotowości jego wszczęcia (art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ustawy o drogach publicznych). W sprawie niniejszej pojawiła się jeszcze jedna alternatywa, z której skorzystały organy, a mianowicie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z tego powodu, że skarżący, w trakcie postępowania administracyjnego, dobrowolnie usunął postawioną wcześniej konstrukcję drewnianą niezależnie od tego, czy była ona przed rozebraniem posadowiona w pasie drogowym czy też na gruncie skarżącego. Tej właśnie kwestii dotyczyły zarzuty skargi, a wcześniej także zarzuty odwołania, albowiem skarżący twierdził, że nie zajął pasa drogowego pomimo, iż rozebrał konstrukcję drewnianą. Z tego też powodu skarżący kwestionował aktualność mapy (k-42), jaką posłużył się organ I instancji podczas oględzin, a która jego zdaniem, nie odzwierciedla prawidłowej granicy pomiędzy jego działką nr [...], a pasem drogowym. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu własnej decyzji, nie ustosunkował się do tak postawionego zarzutu odwołania, przyjmując (za organem I instancji), iż postępowanie należało umorzyć z powodu rozebrania, przez skarżącego, konstrukcji drewnianej. Tymczasem, nie można odmówić racji skarżącemu, iż przyczyny umorzenia postępowania mogą być dla niego ważne, a co istotne – z punktu widzenia oceny decyzji przez Sąd – winny być zgodne z prawem. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (vide: wyrok NSA z dn. 18.06.1995 r. – SA/Łd 2424/94; ONSA 1996 nr 2, poz. 80). Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. może nastąpić nie tylko wtedy, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe w jego toku, ale także wtedy, kiedy było ono od początku bezprzedmiotowe (vide: wyrok NSA z dn. 12.10.2006 r. teza 2, II GSK 142/06). W każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać przyczyny bezprzedmiotowości. Reasumując, stwierdzić należy, iż organ II instancji nie wyjaśnił całościowo stanu faktycznego sprawy naruszając przepisy art. 77, 80 kpa, a nadto naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Uzasadnienie stanowi wszak integralną część decyzji. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, organ odwoławczy winien, w pierwszej kolejności wyjaśnić w uzasadnieniu (zgodnie z żądaniem strony), czy przyczyną umorzenia była bezprzedmiotowość postępowania (wszczętego z urzędu – art. 61 § 1 k.p.a.) polegająca na tym, że skarżący w istocie nie zajął pasa drogowego, czy też zajął pas drogowy, lecz wskutek usunięcia przeszkody przestał istnieć przedmiot postępowania. W celu ustalenia, pierwszej ze wskazanych przesłanek umorzenia postępowania, organ winien wyjaśnić, czy organ I instancji posłużył się właściwą i aktualną mapą (k-42 akt administracyjnych) przyjmując na jej podstawie przebieg granicy między działką skarżącego a pasem drogowym. Dodatkowe postępowanie w tym zakresie (bądź ocena dokumentacji znajdującej się już w aktach sprawy) może być przeprowadzone w trybie art. 136 k.p.a., chyba że organ odwoławczy uzna, iż należy przeprowadzić postępowanie w znacznej części i wówczas zastosuje przepis art. 138 § 2 k.p.a. Druga z przesłanek umorzenia postępowania tj. rozebranie przez skarżącego konstrukcji drewnianej, nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania (ponieważ nie jest sporna), zaś jako przyczyna umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. winna być wskazana wówczas, gdyby organ ustalił zaistnienie faktu naruszenia pasa drogowego poprzez postawienie przez skarżącego opisanej przez organ I instancji konstrukcji drewnianej w tymże pasie drogowym. Powyższym ustaleniom organ winien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.