II SA/Bk 421/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. M., F. G., S. G., R. G. i A. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w W. M. z dnia [...].01.2011 r. o numerze [...] 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej M. M. kwotę 268 (dwieście sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...].03.2011 r. o nr [...]utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...].01.2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za zajęcie pod drogę publiczną powiatową Nr [...] działek oznaczonych numerami geodez. [...] o pow. 0,0162 ha i [...] o pow. 0,1295 ha położonych we wsi P., gm. K. B., które z mocy prawa stały się własnością Powiatu W. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Działki o nr [...] i [...] zostały przejęte pod drogę publiczną z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., co zostało stwierdzone decyzją Wojewody P. z dnia [...].04.2009 r. Przejęte nieruchomości stanowiły współwłasność: A. K. (3/6), M. M. (1/6), J. S. (1/6), F, S. i R. G. w 1/6 części (po zmarłej A.G.). J. S. wystąpił w dniu [...].12.2005 r. do Starosty Powiatu W. M. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęte pod drogę nieruchomości. Pozostali współwłaściciele w tym terminie wniosku nie złożyli. Decyzją z dnia [...].12.2009 r. Starosta W. ustalił na rzecz J. S. odszkodowanie w kwocie 2 943 zł wynoszące 1/6 części wartości przejętych działek nr [...] i [...]. Decyzja powyższa została doręczona wyłącznie wnioskodawcy, ale przed jej wydaniem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości poinformowano o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów i żądań. Po otrzymaniu powyższego zawiadomienia M. M. złożyła w starostwie pismo zawierające żądanie wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości także na rzecz pozostałych współwłaścicieli (vide: pismo z dnia [...].12.2009r. dołączone do akt organu I instancji w pliku pism pozostawionych luzem). Na pismo powyższe Starosta odpowiedział pismem z [...].12.2009r. (tj. z tej samej daty, co decyzja wydana w stosunku do J. S.), wzywając M. M. do przedłożenia pełnomocnictw od A. G. i A. K. pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Przy piśmie z [...] stycznia 2010r. M. M. przesłała staroście upoważnienia udzielone jej przez następców prawnych nieżyjącej od 1997r. siostry A. G. (F. G., S. G. i R. G.) i wskazała, iż upoważnienie udzielone jej przez żyjącą siostrę A. K. zostało złożone przez siostrę bezpośrednio w starostwie. Jednocześnie M. M. złożyła odwołanie od niedoręczonej pozostałym współwłaścicielom, decyzji z dnia [...].12.2009r., nadając je w urzędzie pocztowym w dniu [...].01.2010r. W odwołaniu powtórzyła żądanie ustalenia odszkodowania na rzecz wszystkich współwłaścicieli przejętych pod drogę nieruchomości lub przyznanie nieruchomości zamiennej o powierzchni odpowiadającej areałowi odebranych nieruchomości oraz o potraktowanie wniosku o odszkodowanie jako pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli. Zarzuciła niedopuszczalność odebrania nieruchomości bez słusznego odszkodowania. Zakwestionowała wcześniejsze stwierdzenie organu jakoby ustalenie przebiegu pasa drogowego nastąpiło w obecności właścicieli zajętych nieruchomości. Zarzuciła brak poinformowania wszystkich uprawnionych o konieczności składania wniosków o odszkodowanie. Powołała się na konstytucyjną ochronę własności i prawa dziedziczenia. Decyzją z dnia [...].02.2010r. Wojewoda P. powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 kpa po rozpatrzeniu odwołania M. M. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną a następnie stwierdził, iż w przypadku nieruchomości pozostającej we współwłasności, wniosek o odszkodowanie powinien być złożony we wskazanym w przepisie terminie tj. do [...].12.2005 r. przez każdego ze współwłaścicieli stosownie do jego udziału. Organ umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uważając, że skoro odwołujący nie byli stronami postępowania przed organem I instancji (postępowanie to toczyło się tylko z wniosku J. S.), to nie przysługuje im możliwość wniesienia odwołania. Decyzja powyższa podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/BK 279/10. Sąd oddalił skargę M. M., A. K. oraz F., S. i R. G. W uzasadnieniu w/w wyroku, Sąd stwierdził, że odwołanie skarżących od decyzji Starosty W. z dnia [...].12.2009 r. było niedopuszczalne, ponieważ postępowanie toczyło się tylko z wniosku i z udziałem J. S. Dotyczyło tylko jego interesu prawnego, gdyż Starosta przyznał mu odszkodowanie w wysokości 1/6 części wartości przejętych gruntów pod drogę. Uprawnienia pozostałych współwłaścicieli do żądania odszkodowania są niezależne. Sąd zwrócił uwagę, że na datę wyrokowania (2.11.2010 r.) toczyło się oddzielne postępowanie administracyjne z wniosku skarżących, w którym organy wypowiedzą się w kwestii zachowania, przez pozostałych współwłaścicieli terminu do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego i zakończą postępowanie stosowną decyzją. Decyzją z dnia [...].01.2011 r. Starosta Powiatu W. M., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].12.2009 r. M. M., A. K. oraz F., S. i R. G. umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za zajęcie pod drogę publiczną działek o numerach geodez. [...] i [...]. Organ stwierdził, że termin składania wniosków o odszkodowanie został określony w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Termin ten został określony "od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". Ponieważ skarżący złożyli wniosek dnia [...].12.2009 r. (data wpływu do Starostwa), to postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, Wojewoda P. podzielił argumentację Starosty W. Dodatkowo stwierdził, ze wniosek o odszkodowanie powinien zostać złożony, w terminie określonym w art. 73 ust. 4 w/w ustawy, przez każdego uprawnionego do odszkodowania współwłaściciela nieruchomości. Złożenie wniosku w terminie tylko przez jednego współwłaściciela nieruchomości (w tym przypadku przez J. S.) nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania i wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych uprawnionych. Swoje stanowisko organ poparł, przytaczając wyrok WSA w Krakowie z dnia 17.03.2008 r. sygn. akt II SA/ Kr 810/07 (lex nr 506476). Wojewoda wyjaśnił również, że organ nie miał obowiązku informowania z urzędu właścicieli nieruchomości przejętych pod drogę, o ich uprawnieniach i obowiązkach, bo przepisy zawiera ustawa. Nadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15.09.2009 r. – P 33/07 uznał przepis art. 73 ustawy, za zgodny z Konstytucją. W skardze, wywiedzionej do WSA w/ Białymstoku M. M., A. K. oraz F., S. i R. G. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody P. z dnia [...].03.2011 r. Skarżący po opisaniu przebiegu postępowania, podnieśli następujące zarzuty: - o toczącym się postępowaniu w kwestii przejęcia pod drogę publiczną działek o nr [...] i [...] skarżący dowiedzieli się po raz pierwszy dnia [...].02.2009 r., a więc nie mogli złożyć wniosku o odszkodowanie za te działki do dnia [...].12.2005 r.; - nie byli powiadomieni o wszczęciu postępowania dotyczącego przejęcia gruntów, ani też nie byli informowani o ustaleniu pasa drogowego i możliwości negocjacji; - pismem z dnia [...].11.2009 r. (doręczonym [...].12.2009 r.) organ poinformował skarżących o toczącym się postępowaniu odszkodowawczym z wniosku J.S., na skutek czego skarżący dnia [...]12.2009 r. złożyli wniosek o objęcie postępowaniem odszkodowawczym również ich udziałów w nieruchomościach przejętych pod drogę, co nie zostało uwzględnione; - zdaniem Skarżących, intencją J. S., który złożył wniosek w terminie, było objęcie odszkodowaniem całej nieruchomości, nie tylko jego udziału; - bezprawnym jest pozbawienie pozostałych współwłaścicieli odszkodowania, w sytuacji przyznania tylko jednemu we współwłaścicieli, a przemawia za tym wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2.11.2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/BK 279/10. Skarżący stwierdzili, że wypłata odszkodowania za przejęte grunty na cele publiczne jest gwarantowana przez Konstytucję, zaś organy administracji doprowadziły do zamieszania, skoro decyzja o przejęciu gruntów pod drogę została wydana przez Wojewodę P. w 2009 roku, a wnioski o odszkodowanie należało składać z wyprzedzeniem trzyletnim. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd miał na względzie przede wszystkim przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej: p.p.s.a, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna, chociaż jej zarzuty nie zostały sformułowane profesjonalnie. Skarżący wyrażają generalnie oburzenie z powodu chaotycznego prowadzenia postępowania administracyjnego, braku udzielania informacji i nierównego traktowania współwłaścicieli w postępowaniu odszkodowawczym dotyczącym tych samych nieruchomości przejętych na cel publiczny – drogę powiatową. Ustawa z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) zwana dalej "ustawą", w art. 73 ust. 1 stanowi o tym, że nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządowych, za odszkodowaniem. O przejęciu nieruchomości orzeka, w drodze decyzji Wojewoda (art. 73 ust. 3). Natomiast ustalenie i wypłacenie odszkodowania odbywa się (cyt.): "na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 30 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa" (art. 73 ust. 4). Interprentacja art. 73 ust. 4, w zakresie określenia terminu dochodzenia roszczeń i jego wygaszenia, była przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 19.05.2011 r. (K 20/09) pub. OTK-A 2011/4/35; Dz.U. RP. 2011/115/674. Trybunał uznał oznaczone terminy za zgodne z Konstytucją RP. Jest to ostatnie orzeczenie TK, bowiem (jak słusznie zauważył organ) Trybunał wypowiedział się na temat w/w przepisu również we wcześniejszych wyrokach m.in. w sprawie o sygn. P 33/07. Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się natomiast w innym aspekcie tego przepisu, a mianowicie czy złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość, przez jednego z jej współwłaścicieli do dnia 31 grudnia 2005 r. przerywa bieg tego terminu wobec pozostałych współwłaścicieli, którzy tego terminu nie dochowali. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne było w tej kwestii niejednolite. W wymienionym przez Wojewodę wyroku WSA w Krakowie z dnia 17.03.2008 r. (II SA/ Kr 810/07), Sąd opowiedział się za niemożliwością rozszerzenia uprawnień z wniosku jednego właściciela na pozostałych, zaś orzeczenia w sprawach II SA/Gl 985/10 i II SA/Lu 866/08 opowiadały się za brakiem podstaw do przywrócenia terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy. Także o wygaśnięciu roszczenia w przypadku złożenia spóźnionego wniosku przez jednego właściciela (II SA/ Gl 985/10). Stany faktyczne w sprawach WSA w Gliwicach i Lublinie nie były identyczne jak w sprawie niniejszej. Natomiast w wyroku z dnia 23.02.2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt IOSK 453/10 zawarł następująca tezę: "Złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych." Podobne stanowisko zajął WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. akt IISA/Bk 727/10. Skład orzekający powyższe stanowisko popiera uważając, iż ma ono zastosowanie w rozpoznawanej sprawie z przyczyn następujących: Nie jest pozbawiony racji zarzut skarżących błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy polegający na tym, że złożenie wniosku o odszkodowanie przez J. S. w dniu 20.12.2005r. przenosi uprawnienia na pozostałych współwłaścicieli tj. skarżących. Z chwilą zgłoszenia roszczenia o odszkodowanie przez J.S. powstały obowiązki dla organu wynikające z art. 61 § 4 kpa, tj. organ powinien zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Tymczasem, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, wniosek J. S. oczekiwał na wydanie decyzji do [...].12.2009 r., zaś skarżący zostali powiadomieni przez organ o postępowaniu po raz pierwszy dopiero pismem z dnia [...].11.2009 r. (doręczonym w dniu [...].12.2009 r.). Organ naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania stron i uczestników o okolicznościach mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9, 10 kpa). M. M. złożyła w dniu [...].12.2009 r. wniosek o objęcie odszkodowaniem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Wniosek M. M. został złożony w toku postępowania toczącego się z wniosku J. S., które nie było jeszcze zakończone decyzją ostateczną. Mimo to, nie został wszystkim stronom zapewniony czynny udział w postępowaniu. Za uznaniem, że roszczenie w stosunku do skarżących nie wygasło przemawia charakter odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy, którego wykładni dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku podjętym w składzie 7 sędziów ( sygn. akt I OPS 3/09) . W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wypowiedział się, że w zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, że został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz, że wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. Stosownie bowiem do art. 73 ust. 3 ustawy odszkodowanie należy się za odjęcie własności nieruchomości. W demokratycznym państwie prawa, celem jaki musiał przyświecać ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 73 ustawy musiało być bowiem stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie. Podkreślono, że: " Niewątpliwie ustawodawca odroczył termin składania wniosków o wypłatę odszkodowania, dając uwłaszczonym podmiotom czas na ujawnienie swoich praw. Zasada równości wszystkich uczestników obrotu prawnego wymaga, aby w równym stopniu ponosili oni ryzyko i ciężary związane ze swoimi działaniami i posiadanymi prawami. Jednakże nie udało się uregulować tych zastałych stanów prawnych do końca 2005 r., bowiem decyzje wojewodów o przejęciu nieruchomości zajętej pod drogi publiczne z mocy prawa w trybie art. 73 wydawane są do dnia dzisiejszego". Organy mają obowiązek działać bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca wprowadzając termin dla stron na złożenie wniosku, nie przewidział, że organy pomimo ustawowego obowiązku i działania w oparciu o przepisy prawa będą pozostawały bierne. Strony często nie wiedzą o tym ,że ich nieruchomość jest przejęta z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Na tle zaistniałego stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć tak jak uczyniono, że skarżący nie byli stronami postępowania wszczętego wnioskiem J. S. Złożenie wniosku skutkuje tym, że dla wszystkich współwłaścicieli zachowany został termin, bo były to strony postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 kpa. W niniejszym przypadku decyzja deklaratoryjna Wojewody P. o stwierdzeniu przejęcia działek o nr [...] i [...] na własność Powiatu W. została wydana [...].04.2009 r., czyli w trzy lata później, niż został złożony wniosek o odszkodowanie przez J. S. Stąd zapewne powstała zwłoka w wydaniu decyzji odszkodowawczej. W ocenie Sądu, nie można skutkami zaniedbań organu obciążać stron postępowania. Dlatego Sąd nie podziela odosobnionego stanowiska wyrażonego przez WSA w Krakowie (II SA/ Kr 810/07) optując za aktualnie wyrażonym, racjonalnym poglądem NSA (I OSK 453/10). Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd miał na względzie okoliczność, że organy naruszyły przepisy postępowania mające wpływ na jego wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) oraz dokonały niewłaściwej interpretacji prawa materialnego – art. 73 ust. 4 ustawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę ponownie, organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu dotyczące prawidłowej interpretacji zachowania przez Skarżących terminu do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych i wydać decyzję merytoryczną, zgodnie z regułami przewidzianymi w art. 73 ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.