II SA/Bk 421/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. G., A. M., J. Z. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r. oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2012 r., skierowanym do Wojewody P. i przekazanym przez Wojewodę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. do załatwienia według właściwości, J. G., M. W., J. Z. i A. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], uznając je za decyzję administracyjną. Pismo to dotyczyło oceny ogólnego zebrania członków Wspólnoty Gruntowej "[...]" z dnia 3 grudnia 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 61a § 1 Kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podano, że pismo którego unieważnienia żądają wnioskodawcy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu prawa (art. 107 Kpa). Nie zawiera bowiem najważniejszego elementu decyzji, a mianowicie - rozstrzygnięcia. Pismo to nie załatwia też w żaden sposób sprawy co do istoty, jest jedynie pismem informującym, do którego upoważniał Prezydenta Miasta B. art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.). Wnioskiem z dnia 12 marca 2012 r. J. G., M. W., A. M. i J. Z. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucili naruszenie: - art. 107 § 1 Kpa, poprzez błędne uznanie, że przedmiotowe pismo nie jest decyzją, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia; - art. 156 Kpa, poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania; - art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez błędne przyjęcie, że zarówno ustawa, jak i przywołany przepis nie daje podstaw prawnych do załatwienia jakiejkolwiek sprawy z jej zakresu w formie decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż wnioskiem z dnia 28 stycznia 2012 r. J. G., M. W., A. M. i J. Z. wystąpili o unieważnienie pisma Prezydenta B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. twierdząc, że ma ono wszelkie przymioty decyzji, ponieważ zawiera oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazuje adresata, rozstrzyga o istocie sprawy i posiada podpis reprezentującej organ osoby. Decyzji tej zarzucili nieprawidłowości w uznaniu, że przeprowadzone ogólne zebranie Wspólnoty Gruntowej "[...]" w dniu 3 grudnia 2011 r., na którym dokonano wyboru nowego zarządu Wspólnoty odbyło się zgodnie z wymogami prawa. Organ stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w poprzednio wydanym postanowieniu słusznie uznało, że pismo to, w istocie rzeczy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kpa. Akt ten, wbrew stanowisku wnioskodawców - nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy, nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnie oznaczonej strony postępowania administracyjnego. Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno wyraźnie wynikać, jakie uprawnienie lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Wskazany akt jest pismem informującym o prawidłowym przeprowadzeniu zebrania ogólnego Wspólnoty Gruntowej "[...]" i wynikał z nadzoru sprawowanego przez Prezydenta B. nad działalnością Wspólnoty (art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Czynności podejmowane w ramach tego nadzoru nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis ustawy nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji. Konsekwencją przyjęcia, że pismo Prezydenta B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami Kpa jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu. Postanowienie to J. G., M. W., A. M. i J. Z. zaskarżyli do sądu administracyjnego i zarzucili naruszenie: - art. 107 § 1 Kpa, poprzez błędne uznanie, że przedmiotowe pismo nie jest decyzją, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia; - art. 156 Kpa, poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania; - art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez błędne przyjęcie, że zarówno ustawa, jak i przywołany przepis nie daje podstaw prawnych do załatwienia jakiejkolwiek sprawy z jej zakresu w formie decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wywiedli, że nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowym piśmie Prezydent Miasta B. dokonał oceny ważności wyboru nowego Zarządu i Komisji Rewizyjnej Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "[...]", a także oceny ważności podjętych na zebraniu członków Wspólnoty w dniu 3 grudnia 2011 r. uchwał. Dlatego też w ocenie skarżących mamy tu do czynienia ze sprawą administracyjną (w postaci nadzoru prezydenta miasta nad wspólnota gruntową) oraz czynnością podjętą w ramach tego nadzoru w formie decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie tej tezy podano, że Prezydent, wskazany na mocy art. 23 ustawy jako organ właściwy rzeczowo do sprawowania nadzoru nad działalnością Spółki, władczo rozstrzygnął o zmianach w organach spółki oraz zmianach Statutu - wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości wpływając tym samym na przysługujący Spółce i jej udziałowcom zakres praw i obowiązków. Tym samym sprawą administracyjną jest sprawowanie nadzoru przez Prezydenta Miasta nad Spółką w sytuacji, gdy w Spółce tej dokonano zmian składu organów oraz zmian będącego podstawą jej działania Statutu. Formą w jakiej ów nadzór znajduje odzwierciedlenie jest zaś właśnie decyzja administracyjna. Zdaniem skarżących na szczególne podkreślenie zasługuje przy tym fakt, iż Prezydent w przedmiotowym piśmie w części zmian wypowiedział się negatywnie wskazując, iż jedna z uchwał "nie może być zatwierdzona". Negatywna ocena organu nadzoru eliminuje taką uchwałę z obrotu prawnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby w konsekwencji, iż nadzór stałby się fikcją, a art. 23 ustawy - przepisem martwym. Pomimo tego zatem, iż pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nie ma formy decyzji administracyjnej (nie zostało tak nazwane i nie zawiera pouczenia o prawie i sposobie zaskarżenia), to jednakże taką decyzję w istocie stanowi. Zawiera bowiem oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazuje adresata aktu, posiada podpis reprezentującej organ osoby, a także podstawę prawną oraz uzasadnienie. Dokonana przez Prezydenta Miasta B. ocena uchwał podjętych na zebraniu (ich zatwierdzenie bądź odmowa zatwierdzenia) jest zaś rozstrzygnięciem. Tym samym, zdaniem skarżących, przedmiotowe pismo posiada wszelkie cechy, by zostać zakwalifikowanym jako decyzja administracyjna - pochodzi bowiem od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób w sprawie indywidualnej - sprawie Wspólnoty Gruntowej jak osoby prawnej. Skarżący podnieśli, że zdają sobie sprawę, iż kwestia, w jakiej formie prawnej organ wykonawczy gminy realizuje ustawowe obowiązki w zakresie nadzoru nad spółką z art. 23 ustawy w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest jednolicie ujmowana. Ocena ta sprowadzała się do przyjęcia, że tego rodzaju rozstrzygnięcie, jak również inne akty nadzoru nad działalnością spółek są bądź to decyzją administracyjną, bądź zarządzeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym, bądź też innym aktem administracyjnym z zakresu administracji publicznej. W żadnym z opublikowanych orzeczeń sądów administracyjnych forma ta nie została jednak przedstawiona jako "pismo informujące, do którego wysłania upoważniał Prezydenta B. art. 23 ustawy". W ocenie skarżących nie jest to pismo informujące, lecz decyzja administracyjna, bowiem obok innych wymienionych już wyżej niezbędnych elementów zawierała też rozstrzygniecie - część zmian przeprowadzonych na zebraniu ogólnym Wspólnoty została przez Prezydenta Miasta B. zatwierdzona, a część została oceniona negatywnie. W dalszej kolejności skarżący wywiedli, że Prezydent nie dopełnił nadzoru z punktu widzenia legalności działań Spółki, co legło u podstaw wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Podali, że w tej samej decyzji Prezydent Miasta B. negatywnie ocenił jedną z uchwał powołując się na zarządzenie Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 29 kwietnia 1964 r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania przestrzennego. Wyraźnie stwierdził, iż uchwała w zakresie § 11 Statutu nie może zostać zatwierdzona". Natomiast wyżej - w tej samej decyzji - pozytywnie zweryfikował wybór nowej Komisji Rewizyjnej składającej się z zaledwie dwóch członków, chociaż przywoływane przez niego w uzasadnieniu to samo zarządzenie wyraźnie stanowi, iż Komisja Rewizyjna liczy od 3 do 5 członków, a zapis ten został wprost transponowany do Statutu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "[...]" (§ 16). A zatem Prezydent powołując się na identyczną podstawę prawną dokonał diametralnie różnej oceny dwóch kolejnych uchwał zebrania członków Wspólnoty w jednym przypadku uznając, iż zmiany nie mogą pozostawać w sprzeczności ze wspomnianym zarządzeniem, a w drugim przypadku - całkowicie ignorując to zarządzenie i zatwierdzając skład Komisji Rewizyjnej sprzeczny z tym aktem prawnym. Decyzja Prezydenta jest zatem, w ocenie skarżących, wewnętrznie sprzeczna i została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący podnieśli, że brak wymaganej ilości członków Komisji Rewizyjnej, sprawił że organ ten nie zdołał się ukonstytuować - jego skład jest bowiem sprzeczny z obowiązującymi regulacjami. Skutkiem tego jest zaś fakt, iż nie może być o mowy o skutecznym nadzorze sprawowanym nad Zarządem Spółki, przez co ten ostatni również nie może podejmować ważnych i skutecznych czynności prawnych. Niewłaściwy skład organów wywiera jednoznaczny wpływ na dokonywane przez tego typu podmioty czynności prawne czyniąc je nieważnymi z mocy samego prawa ze skutkiem ex tunc. Oznacza to zaś, że wszelkie umowy cywilnoprawne zawierane przez Zarząd Spółki narażone są na ich podważenie w drodze powództw - np. o unieważnienie aktu notarialnego (stwierdzenie nieważności czynności prawnej). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Spór pomiędzy skarżącymi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. dotyczy określenia charakteru prawnego pisma Prezydenta Miasta B. oceniającego przebieg ogólnego zebrania członków Wspólnoty Gruntowej "[...]" w dniu 03 grudnia 2011 r. Zdaniem skarżącego, pismo to jest decyzją Prezydenta podjętą w trybie nadzoru, sprawowanego na podstawie art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo decyzją nie jest, albowiem nie zawiera w swojej treści rozstrzygnięcia – najważniejszego elementu decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sporze powyższym rację należy przyznać organowi orzekającemu w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pisma. Zgodnie z przepisem art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nadzór nad działalnością spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej sprawuje właściwy wójt. Interpretacja przytoczonego przepisu może rodzić wątpliwości i rozbieżności. W doktrynie prezentowany jest pogląd, iż "W myśl zasady legalności organy administracji publicznej mogą ingerować władczo w działalność wspólnoty jako spółki tylko i wyłącznie w przypadkach, kiedy przepisy ustawy wyraźnie dopuszczają możliwość takiej ingerencji. Oznacza to konieczność istnienia normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji do stosowania określonego środka nadzoru. Nie wystarczy powołanie się na normę zadaniową czy inną normę ogólną, określającą np. zakres zadań czy właściwość organu administracji. Wskazane okoliczności przemawiają na rzecz wykonywania uprawnień nadzorczych w formie decyzji administracyjnej. Akt nadzoru jest bowiem wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, ma charakter władczy i jednostronny, rozstrzyga konkretną sprawę i jest skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej", (A. Matan: Nadzór nad spółkami do zagospodarowania wspólnot gruntowych, Państwo i Prawo z. 3/2011, s. 55 in.). W orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowiska co do formy władczego aktu nadzoru nad działalnością spółki są zróżnicowane. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Ka 1212/00), przyjął, że uchwała (wówczas działającego) zarządu gminy wydana na podstawie art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych o ustanowieniu nadzoru komisarycznego jest w istocie decyzją administracyjną. Podobne stanowisko co do formy aktu nadzoru nad działalnością spółek zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 18 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Bk 450/07, LEX nr 384169). Odmienne stanowisko zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Ka 371/00). W orzeczeniu tym Sąd uznał, że akt nadzoru nad działalnością spółki utworzonej w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnoty gruntowej (wówczas uchwała zarządu gminy) nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kc 251/08) przyjął, że zarządzenie wójta, jako organu nadzoru nad działalnością spółek, podlega kontroli w trybie ustawy o samorządzie gminnym. Jeszcze inaczej zagadnienie to zostało ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 08 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II SAB/Gl 21/07). W uzasadnieniu Sąd przyjął, iż działalność nadzorcza organu wykonawczego gminy sprawowana jest w formie zarządzeń z zakresu administracji publicznej jako innych aktów, niż wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a zatem stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy. Pogląd wyrażony w ostatnio przywołanym postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 08 sierpnia 2007 r. podzielił ten Sąd w wyroku z dnia 18 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 104/09). Nie należy do kompetencji Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wypowiadanie się w kwestii rozbieżności w orzecznictwie co do charakteru (formy prawnej) jaką przyjąć mogą władcze środki nadzoru, stosowane na podstawie art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Dominuje pogląd, iż władcze środki nadzoru przybierają formę decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 K.p.a. Orzecznictwo sądów administracyjnych zapewnia spółkom do zagospodarowania wspólnot gruntowych sądową kontrolę legalności działania organów nadzoru także przy założeniu, że akt nadzoru (zarządzenie wójta gminy) jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a nawet przyjmując konstrukcję, iż działalność organu nadzoru sprawowana jest w formie zarządzeń organu wykonawczego gminy, należących do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt. 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Spór co do formy prawnej środka nadzoru dotyczy aktów nadzoru mających charakter aktu własnego, jednostronnie rozstrzygającego konkretną sprawę. Natomiast wypowiedz organu nadzoru w niniejszej sprawie nie ma charakteru aktu władnego i należy do niewładnych środków nadzoru, co do stosowania których znajdują zastosowanie inne zasady. Zwrócić należy uwagę, iż przepis art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie precyzuje środków nadzoru stosowanych przez organ nadzoru. Doktryna i orzecznictwo zainteresowanie swoje skoncentrowały wokół problemu władczych środków nadzoru, co nie oznacza, że przepis art. 23 ustawy nie upoważnia organu nadzoru do stosowania także środków niewładczych. Rozwój samorządu terytorialnego spowodował, iż instytucja nadzoru nad samorządem terytorialnym, sprawowanego przez organy administracji rządowej, wzbudziła szczególne zainteresowanie doktryny nie tylko władczymi środkami nadzoru, ale również różnorodnymi środkami niewładnymi (środki informacyjne, perswazyjne, dyscyplinujące czy korygujące). Dorobek doktryny i orzecznictwa w zakresie niewładczych środków nadzoru nad samorządem terytorialnym można odnieść również do nadzoru sprawowanego w innym "układzie organizacyjnym", w tym także do nadzoru sprawowanego nad działalnością spółek do zagospodarowania wspólnot gruntowych. W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, iż pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r. należy do niewładczych środków nadzoru o charakterze informacyjno-perswazyjnym. Zwrócić należy uwagę, iż sam skarżący J. G. w swoim piśmie z dnia 14 grudnia 2011 r. wnosił o dokonanie dokładnej oceny prawnej całości dokumentów z przeprowadzonego zebrania. I Prezydent Miasta B., odpowiadając na powyższe pismo, dokonał takiej oceny stwierdzając, iż wybory nowego zarządu odbyły się w sposób prawidłowy, natomiast poinformował, że uchwała w zakresie zmiany zapisu § 11 statutu nie może zostać zatwierdzona. Jest to informacja o potrzebie zmiany tej uchwały a nie władcza ingerencja organu nadzoru w działalność spółki. W piśmie Prezydenta Miasta B. nie ma żadnego władczego, indywidualnego rozstrzygnięcia, dlatego też pismo nie może być, w żadnym przypadku, uznane za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie może być wdrożona procedura w sprawie stwierdzenia nieważności pisma (wypowiedzi) organu, które nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Dlatego też zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pisma jest zgodne z prawem, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.-