II SA/Bk 432/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję – Rozkaz Personalny Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], ustalający mł. asp. M. N. termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego o 17 % z tytułu wysługi lat pracy – na dzień 23 lutego 2006r. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu 4 listopada 2008 r. w Komendzie Miejskiej Policji w B. dokonano analizy dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych mł. asp. M. N. W jej wyniku ustalono, że ostatnia wysługa lat uwzględniana przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego została naliczona rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji w B. na dzień 1 kwietnia 1998 r. Wówczas do wysługi zaliczono 5 lat 7 miesięcy i 23 dni pracy w gospodarstwie rolnym w okresie od 28 stycznia 1983 r. do 19 września 1988 r. Komendant Miejski Policji w B. po przeprowadzonej analizie dokumentów ustalił jednak, że praca w gospodarstwie rolnym rodziców nie spełnia warunków wynikających z przepisów prawa umożliwiających wliczenie do wysługi lat M. N., albowiem do maja 1988 r. był on uczniem Technikum Rolniczego, a później nie był objęty ubezpieczeniem społecznym jako domownik. Dodatkowo stwierdził, że rozkaz personalny z dnia [...] marca 1998 r. stanowił tylko czynność materialno – techniczną, gdyż nie odnosił się do uprawnień strony w zakresie uposażenia, a tym samym nie zawierał elementów decyzji administracyjnej. Na tej podstawie Komendant Miejski Policji w B. wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. rozkaz personalny nr [...] ustalający termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego o 16 % z tytułu wysługi lat pracy na dzień 4 listopada 2005 r. Nie uwzględnił przy tym okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w w/w okresie. Z powyższym rozkazem nie zgodził się Pan M. N. i w ustawowym terminie wywiódł odwołanie. Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny, wskazując, że część okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców powinna być uwzględniona przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Komendant Miejski Policji w B. rozkazem [...] marca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 Nr 43, poz. 2777 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 i § 4 ust.1 pkt 1,4, 5 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat , od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), ustalił mł. asp. M. N. termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego o 17 % z tytułu wysługi lat pracy – na dzień 23 lutego 2006 r. Od decyzji tej odwołanie wniósł M. N., podnosząc, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji w B. spełnia wszelkie wymogi decyzji administracyjnej i błędne jest traktowanie go jako czynności materilano –technicznej. Na tej podstawie skarżący wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego, wskazując, że od wydania przedmiotowego rozkazu minęło 10 lat. Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymując w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] marca 2009 r., powołał się orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym ustalenie wysługi lat policjanta nie powinno stanowić elementu rozstrzygnięcia decyzji, albowiem jest ono istotną częścią postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym odrębnej sprawy administracyjnej. Dopiero rozstrzygnięcie w kwestii prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego zawiera elementy decyzji administracyjnej, bowiem stanowi o uprawnieniach strony w zakresie składnika uposażenia. Dalej organ II instancji stwierdził, iż kwestia zaliczenia bądź nie zaliczenia poszczególnych okresów zatrudnienia lub służby do wysługi lat powinna być rozpatrywana w ramach ustaleń wewnętrznych dotyczących prawa do wzrostu uposażenia lub innego świadczenia uzależnionego od wysługi lat. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowa jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat (§5 ust.2 i 3 cyt. rozporządzenia), z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Rozpatrując z kolei przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. Nr 54, poz. 310), Komendant Wojewódzki Policji w B. stwierdził, że cały okres od 28 stycznia 1983 r. do 19 września 1988 r. zaliczony przez Komendant Rejonowego Policji w 1998 r. do wysługi, nie spełnia przesłanek pozwalających na jego uwzględnienie przy ustaleniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego. Okres od 1 września 1983 r. do 31 sierpnia 1988r., gdy Pan M. N. posiadał status ucznia Technikum Rolniczego w B. P. nie może być wliczony do jego wysługi, albowiem w tym okresie nie był on domownikiem, gdyż wykonywana przez niego praca nie stanowiła głównego źródła utrzymania. Powyższa decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. stała się przedmiotem skargi M. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wnosząc o uznanie zaskarżonych decyzji za nieważne skarżący podniósł, iż w związku z tym, iż od daty wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. upłynęło ponad 10 lat, zgodnie z art. 146 § kpa, brak jest możliwości ich uchylenia. Dodatkowo skarżący wskazał, iż zaskarżony rozkaz personalny nr [...] został już wykonany, pomimo, że decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi uzupełniająco wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 146 § 1 kpa, a przełożony ma prawo do podjęcia czynności związanych z ustaleniem aktualnej wysługi lat do celów uposażeniowych w każdym czasie, w przypadku ustalenia okoliczności uzasadniających powyższe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa (art. 134 §1 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja administracyjna - rozkaz personalny została wydana na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 3 ust.1, § 4 ust.1 pkt 1,4,5 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 101 ust.1 cyt. wyżej ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Przepis art. 101 ust. 2 tej ustawy upoważnia natomiast ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat, zaś art. 102 tej ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w tej samej drodze szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Zauważyć należy, że upoważnienie to dotyczy jedynie wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat. Na podstawie opisanych upoważnień Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W myśl § 3 tegoż rozporządzenia uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po dwóch latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po dwudziestu latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25% po trzydziestu latach służby. Z kolei § 4 wyżej wskazanego rozporządzenia wymienia okresy zatrudnienia zaliczające się do wysługi lat. Policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4, a wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba, że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Oznacza to, że policjanci przyjmowani do służby pod rządami przepisów tego rozporządzenia mają ustalane okresy zaliczane do wysługi lat służby w Policji. W dalszej części przepisy przewidują możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów zaliczanych do wysługi lat (§5 ust. 3 rozporządzenia). Dotyczy to sytuacji, gdy policjant nie dysponował przy przyjęciu do służby odpowiednimi dokumentami dotyczącymi okresów zaliczonych do wysługi lat w Policji. Po ich dostarczeniu możliwa jest zmiana ustaleń w tym zakresie i zaliczenie dalszych udokumentowanych okresów. Organ rozstrzyga w drodze decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w § 5 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia, która określa termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, natomiast dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (§ 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia). Z przepisów tych należy wyprowadzić jednoznaczny wniosek, że jedynie w drodze zmiany decyzji można doliczyć dodatkowe okresy do wysługi lat, natomiast brak jest podstaw do odliczenia już uprzednio zaliczonych do wysługi lat okresów (tak NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. I OSK 812/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka właśnie sytuacja (de facto odliczenia wcześniej zaliczonych do wysługi lat okresów) miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika, bowiem z akt administracyjnych M. N. pełni służbę w Policji od 1 listopada 1993 r. i na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów miał zaliczone sporne okresy do wysługi lat i otrzymywał z tego tytułu uposażenie powiększone o odpowiedni procent. Dlatego też, jak słusznie zauważa NSA w cyt. wyżej wyroku, kwestię, czy dany okres może być zaliczony do służby w Policji oceniać należy, co do zasady na podstawie przepisów, które stanowiły o zaliczeniu tych okresów w chwili rozpoczęcia służby w Policji. Rozstrzygnięcie natomiast, że dany okres pracy został zaliczony policjantowi nieprawidłowo może, w ocenie Sądu, nastąpić aktualnie jedynie w drodze nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych o ustaleniu uposażenia skarżącego. W tym stanie, wobec stwierdzonego uchybienia przez organy obu instancji art. 16 kpa oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję - rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny mieć, zatem na uwadze brak podstawy prawnej do zmiany uposażenia na niekorzyść policjanta w związku z anulowaniem okresu poprzednio zaliczonego mu do wysługi lat. Ewentualnych zaś zmian na niekorzyść skarżącego w przedmiocie wysokości uposażenia w powiązaniu z wysługą lat organy mogą dokonać jedynie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a).