II SA/Bk 432/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi D. E. R. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2016r. Nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących D. E. R. i J. R. kwotę 2000zł (dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego. Burmistrz S. rozstrzygając sprawę po raz pierwszy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. wymierzył D. i J. R., administracyjną karę pieniężną w wysokości 227.250,85 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 1 jesionu o obwodzie pnia 130 cm i 1 wierzby o obwodzie pnia 150 cm z terenu działki nr geod [...], położonej w miejscowości R., gmina S. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchyliło to rozstrzygnięcie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, decyzja została wydana z naruszeniem procedury administracyjnej, co mogło mieć wpływ na zawarte w niej rozstrzygniecie, w szczególności: 1. nie wyjaśniono dlaczego: - zgłoszenia wycięcia drzew, które miało miejsce w dniu [...] listopada 2014 r., dokonano dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r.; - zgłoszenia dokonali A. i M. K. nie mający tytułu prawnego do działki nr [...]; - zgłoszenia wycięcia drzew nie dokonał J. D. (współwłaściciel działki nr [...]) mimo, że był w dniu [...] listopada 2014 r. na przedmiotowej działce i twierdzi, że widział jak J. R. wyciął jesion o obwodzie 140-150 cm i wierzbę o obwodzie 150-200 cm. 2. nie ustalono: - ile drzew i jakich gatunków rosło na działce nr [...] położonej w miejscowości R. przez dniem [...] listopada 2014 r. (data wycinki) oraz ile drzew i jakich gatunków znajduje się na tej działce obecnie; - czy na działce nr [...] rosła grusza (skarżący twierdzą, że w dniu [...] listopada 2014 r. dokonali wycinki gruszy) i w którym miejscu działki; - w sposób bezsporny ile drzew i jakich gatunków wycięli skarżący, mimo że karpy po wyciętych drzewach zgodnie z zeznaniami stron i świadków zostały zakopane na działce nr [...] w miejscu gdzie wcześniej rosły wycięte drzewa; - wieku wyciętych drzew oraz ich średnicy na podstawie znajdujących się na działce nr [...], karp po wyciętych drzewach. 3. nie przeprowadzono wszystkich dowodów mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy a w szczególności: - nie dokonano oględzin drzewa znajdującego się na podwórku J. R. (mimo że składając wyjaśnienia w dniu [...] lutego 2015 r. wskazywał, że na okazanych zdjęciach nr 4, nr 5 i nr 1 jest grusza wycięta z działki nr [...], która znajduje się obecnie na jego podwórku) i nie porównano czy jest to ta sama kłoda drzewa co na zdjęciach, czy inna; - nie dokonano odkrywki zakopanych karp, celem ustalenia gatunku drzew i terminu ich wycięcia (tj. czy wszystkie drzewa zostały wycięte w listopadzie 2014 r.); - nie dopuszczono dowodu z opinii biegłego dendrologa w celu określenia na podstawie znajdujących się na działce nr [...], karp po wyciętych drzewach, gatunku i wieku tych drzew oraz terminu ich ścięcia ewentualnie określenia stanu zdrowotnego wyciętych drzew. 4. wadliwie przeprowadzono dowód z przesłuchania wszystkich świadków zgłoszonych w sprawie, gdyż strony postępowania a w szczególności D. R. i J. R. nie brały udziału w tej czynności, co powoduje, że złożone przez świadków zeznania nie stanowią dowodu w sprawie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się współwłaściciel działki nr [...] J. D., który na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 22 września 2015 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 466/15 skargę oddalono. W sprawie nie sporządzono uzasadnienia wyroku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji stwierdził, że zebrany materiał dowodowy i jego ocena wskazuje, iż w dniu [...] listopada 2014 r. J. i D. R. dokonali bez wymaganego zezwolenia wycięcia 2 drzew z gatunku jesion wyniosły i wierzba biała z działki o nr [...] położonej w miejscowości R.. Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], organ pierwszej instancji wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 149.772.30 zł. Z decyzją tą nie zgodzili się D. i J. R. i wnieśli odwołanie. W odwołaniu zwrócili się o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości lub uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i zarzucili naruszenie art. 7, 8, 11, 78, i 80 K.p.a. w wyniku: - przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów z uwagi na ocenę materiału dowodowego z pominięciem występujących w nim sprzeczności i nie zajęciem stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji, gdy tymczasem zeznania świadków były sprzeczne ze sobą i wzajemnie się wykluczające, stwierdzone fakty w sposób nie podważalny nie wykazały jakie drzewa zostały usunięte, ile tych drzew było, o jakich wymiarach i z jakich dokładnie miejsc; - nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie w wyniku odmowy przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków A. R., M. R. i T. R., a także zaniechania oględzin drzewa leżącego na podwórku na okoliczność jakiego gatunku drzewo ścięto oraz jakiego gatunku drzewo leży na poboczu działki oraz zaniechanie odkrywki zakopanych na działce nr [...] w R. karp, celem ustalenia gatunku, wieku oraz średnicy wyciętych drzew i terminu ich wycięcia; - ponownego nieuwzględnienia w przeprowadzonym postępowaniu, jako istotnej przesłanki założenia zawiadomienia o rzekomej wycince drzew, złych stosunków panujących pomiędzy odwołującymi a byłym dzierżawcą P. B. oraz A. i M. K. po zakupie przez nich udziału w działce nr [...] w R. a także pomiędzy nimi i J. D. - współwłaścicielem działki oraz wpływu tych stosunków na złożone przez nich w postępowaniu zeznania; - nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w wyniku braku prawidłowo sporządzonej opinii przez biegłego dendrologa opartej na domniemaniach a nie na faktach; - niewykonania zaleceń wynikających z uzasadnienia decyzji SKO w Ł. z dnia [...] maja 2015 r.; - naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym przed 28 sierpnia 2015 r. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, poprzez powiększenie administracyjnej kary pieniężnej o 50% z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, podczas gdy organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy, stwierdził w swojej decyzji, że karpy po wyciętych drzewach znajdują się na działce nr [...]; - błędnego zastosowania po nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, przepisu art. 89 tej ustawy poprzez przyjęcie, że zastosowanie ma nowe brzmienie tego artykułu tylko co do dwukrotności zamiast trzykrotności opłaty podstawowej, gdy tymczasem przepis tego artykułu należało zastosować w całości ze wszystkimi z tego płynącymi konsekwencjami, a w szczególności dotyczącymi prawidłowego wyliczenia opłat administracyjnych, jeżeli hipotetycznie przyjęłoby się, że doszło do deliktu administracyjnego; - naruszenia art. 107 K.p.a., poprzez podanie w wydanej decyzji niewłaściwych podstaw prawnych, tj. art. 83a ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, podczas gdy w ustawie tej w brzmieniu obowiązującym przed 28 sierpnia 2015 r. brak jest tych przepisów o takim oznaczeniach lub przepisy te odnoszą się do zupełnie innych stanów faktycznych; - naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie do wyliczenia kar administracyjnych, przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, a nie obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 28 października 2015 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów na 2016 r.; - wymierzenia kary nieproporcjonalnie wysokiej w stosunku do stopnia powstałej szkody i niedostosowania jej do sytuacji majątkowej, a co za tym idzie zaniechania przez organ administracyjny rozpatrzenia indywidualnych okoliczności popełnionego deliktu co skutkowało nałożeniem kary administracyjnej w wysokości niewspółmiernej do charakteru czynu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w trakcie postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji dopuścił dowody z: oględzin terenu działki nr [...], celem ustalenia czy faktycznie doszło na niej do wycinki drzew; przesłuchania świadków wycinki drzew na działce nr [...], tj. P. B. i J. D. oraz G. R., J. R., R. B., M. B.; opinii biegłego z zakresu ochrony przyrody i środowiska naturalnego, na okoliczność określenia gatunku, wieku, obwodu pnia i terminu ścięcia dwóch drzew na działce nr [...] w miejscowości R.; oraz w dniu [...] stycznia 2016 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania i świadków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W wyniku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że D. R. i J. R. w listopadzie 2014 r. wycieli na działce nr [...] jeden jesion wyniosły, jedną wierzbę białą i jedną gruszę. Wycięcie jesionu i wierzby nastąpiło bez wymaganego prawem zezwolenia. Biegły z zakresu ochrony przyrody i środowiska naturalnego w "Ekspertyzie dendrologicznej'' z dnia [...] marca 2016 r. oszacował wiek wyciętych drzew na 30-50 lat w przypadku wierzby białej i 30-40 lat w przypadku jesionu wyniosłego. Jednocześnie stwierdził, że z powodu braku kłód i pni ściętych drzew nie mógł ustalić obwodów pni wyciętych drzew, jednak parametr ten dla ściętej wierzby białej i jesionu wyniosłego, w jego ocenie, nie odbiegał znacząco od pozostałych drzew tworzących szpaler, z którego wycięto drzewa (tj. drzew nr 15; 16; 17 i 18 zgodnie z tabelą zamieszczoną na str. 10 ekspertyzy). Twierdzenie to biegły wywodzi z faktu, że drzewa te wzrastały w identycznych warunkach glebowych, wilgotnościowych i świetlnych, co drzewa pozostałe w szpalerze. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy oraz zebrał dowody na to, że D. i J. R. dokonali przedmiotowej wycinki drzew. Zdaniem organu odwoławczego niezasadne jest twierdzenie, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Podano, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał na których dowodach oparł rozstrzygnięcie oraz którym dowodom (zeznaniom świadków A. K., M. B. i R. B.) nie dał wiary i dlaczego. Organ wskazał też, dlaczego odmówił przesłuchania w charakterze świadka A. R.; M. R. i T. R. W związku z tym niezasadny jest także zarzut o przekroczeniu granic "swobodnej oceny dowodów" i tym samym naruszeniu art. 80 K.p.a. Nie doszło też do naruszenia art. 78 K.p.a. albowiem wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka A. R.; M. R. i T. R. celem ustalenia, czy brali oni pocięte drzewo od B. R., został zgłoszony przez J. R. w dniu [...] marca 2016 r. (tj. po zakończeniu przez organ postępowania dowodowego). Zdaniem organu odwoławczego nie potwierdził się także zarzut nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w wyniku braku prawidłowo sporządzonej opinii biegłego dendrologa oraz zarzut nie wykonania zaleceń wynikających z uzasadnienia decyzji kasacyjnej z dnia [...] maja 2015 r. Organ odwoławczy podał, że załączona do akt sprawy "Ekspertyza dendrologiczna" z dnia [...] marca 2016 r. sporządzona przez mgr inż. J. P., (który posiada uprawnienia do wykonywania ekspertyz z zakresu ochrony przyrody i środowiska naturalnego) stanowi dowód na to, że ze szpaleru drzew rosnących na działce nr [...] (po zachodniej stronie rowu melioracyjnego) zostały usunięte dwa drzewa, których pnie zostały zakopane w miejscu ich usunięcia (miejsce zakopania pni drzew wskazał biegłemu właściciel działki J. R. oraz świadkowie P. B. i M. K.), że drzewa zostały wycięte w drugiej połowie 2014 r. (właściciel działki utrzymuje, że drzewa zostały wycięte w październiku 2014 r. oraz, że były to drzewa gatunku wierzba biała i jesion wyniosły (bo takie drzewa rosną w pozostałej części szpaleru naprzemiennie). Gatunek drzew biegły ustalił również w oparciu o zdjęcia wykonane przez świadka ich wycinki. Biegły wskazał też, że obwody pni wyciętych drzew wierzby białej i jesionu wyniosłego nie odbiegały znacząco od obwodów pni drzew pozostałych w szpalerze, gdyż drzewa tworzące szpaler wzrastały w tych samych warunkach glebowych, wilgotnościowych i świetlnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że treść opinii jest spójna wewnętrznie a wnioski biegłego są zbieżne z ustaleniami organu poczynionymi na podstawie innych dowodów, tj. zeznań świadków P. B., M. K. i J. D. (współwłaściciela działki nr [...]) będącego na działce w dacie wycięcia drzew. SKO stwierdziło również, że organ pierwszej instancji wykonał zalecania decyzji kasacyjnej. Zarzut skarżących, że organ nie wypełnił tych zaleceń, bo nie dokonał odkrywki zakopanych karp, celem ustalenia gatunku oraz średnicy wyciętych drzew i terminu ich wycięcia jest niezasadny z tego powodu, że to skarżący uniemożliwili organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dowodu z oględzin zakopanych pni drzew z udziałem biegłego z zakresu dendrologii. W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. D. R. i J. R. "(...) kategorycznie zabronili jakiegokolwiek wejścia na teren działki nr [...] położonej w R. i wykonywania prac wykopkowych na tym terenie (...)". Jednocześnie stwierdzili, że "(...) nawet po odkopaniu karp nie ustalicie obwodu pni na wysokości 1,30 m, co jest podstawą do wymierzenia kary (...). (...) Wykopane karpy nie wskażą żadnego nowego dowodu w sprawie (...)". Skoro nieprzeprowadzenie dowodu z odkopanych pni wyciętych drzew spowodowane było działaniem skarżących, to nie można postawić organowi pierwszej instancji zarzutu niewykonania w tym zakresie zaleceń decyzji kasacyjnej. Przeprowadzenie dowodu z oględzin pni (karp) leżało w interesie skarżących, którzy twierdzą, że pnie (karpy) pozostały po dawno usuniętych i spróchniałych drzewach a oni dokonali jedynie ich zakopania, skoro z przeprowadzenia tego dowodu nie dopuścili, to obecnie nie mogą skutecznie podnosić, że zostały naruszone przepisy procedury administracyjnej. SKO za niezasadne uznało także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Decyzję tę do sądu administracyjnego zaskarżyli D. i J. R. i zarzucili naruszenie art. 6, 7, 8 i 80 K.p.a. z uwagi na: - ocenę zebranego materiału dowodowego z pominięciem występujących w nim sprzeczności w szczególności sprzecznych zeznań świadków; - uwzględnienie ekspertyzy dendrologicznej pomimo braku jasnych ustaleń co do gatunków i wymiarów usuniętych drzew oraz okresu w którym nastąpiło ich usunięcie; - pominięcie przy ocenie materiału dowodowego stosunków panujących pomiędzy skarżącymi a byłym dzierżawcą P. B. i A. i M. K. oraz pomiędzy nimi i J. D.– współwłaścicielem działki, po zakupie przez nich udziału w działce nr [...] oraz rozważenia ich zeznań z uwzględnieniem tej okoliczności. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm. dalej powoływana jako ustawa). W myśl przepisu art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem, obowiązany jest dołączyć do wniosku zgodę właściciela. Za usunięcie drzew lub krzewów posiadacz nieruchomości ponosi opłaty wskazane w ustawie (art. 84 ust. 1 ustawy). Stosownie natomiast do przepisu art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Jedną z kluczowych kontrowersji pomiędzy orzekającymi w sprawie organami a skarżącymi są ustalenia dotyczące terminu i podmiotu który w istocie usunął drzewa bez wymaganego pozwolenia. Zdaniem organów to skarżący – D. i J. R. w listopadzie 2014 r. usunęli bez wymaganego zezwolenia 2 drzewa: jesion i wierzbę z terenu działki nr geod [...], położonej w miejscowości R. Natomiast zdaniem skarżących w listopadzie 2014 r. usunęli oni z przedmiotowej działki jedynie gruszę zaś jesion i wierzba zostały usunięte zanim zostali współwłaścicielami działki (miało to miejsce we wrześniu 2014 r.). Jak skarżący zostali współwłaścicielami działki to były już na niej tylko skarpy i gałęzie (dowód: protokół rozprawy z dnia [...] października 2016 r.) W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z dość specyficzną sytuacją, albowiem zdaniem Sądu trudno organom wprost postawić zarzut, że nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W sprawie bowiem organy przeprowadziły wszystkie możliwe dowody i dokonały ich właściwej oceny. Niemniej jednak głównym dowodem w sprawie, pozwalającym zdaniem Sądu, na bezsporne ustalenie terminu a co za tym idzie podmiotu który usunął przedmiotowe drzewa jest dowód w postaci odkrywki zakopanych karp. Istotnie słusznie wywodzi organ odwoławczy, iż trudno było postawić skutecznie organowi pierwszej instancji zarzut zaniechania przeprowadzenia tego dowodu, albowiem to sami skarżący nie dopuścili do jego przeprowadzenia. Skarżący J. R. słuchany na rozprawie w dniu [...] października 2016 r. podał, że biegły na oględziny działki przyjechał ze "straszną koparką". Skarżący nie chciał, żeby ta koparka została użyta bo bał się, że działka zostanie zniszczona a w jej uporządkowanie włożył wiele wysiłku. Jednocześnie podał, że nie będzie czynić żadnych przeszkód jeżeli oględziny będą przeprowadzone gdy będzie sucho i małą koparka. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wysokość kary, jak również okoliczność skonfliktowania skarżących ze świadkami, których zeznania stanowiły podstawę ustaleń organów, w sprawie w celu bezspornego ustalenia terminu i podmiotu, który dokonał usunięcia drzew z działki, należy przeprowadzić dowód z oględzin zakopanych karp. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).