II SA/Bk 434/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 września 2012 r. sprawy ze skargi U. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Ł. z [...] marca 2012 r. nr [...] 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Burmistrz Ł. działając na podstawie art. 143, art. 144, art. 145 ust. 1, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej powoływana jako u.g.n.) oraz uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej lub modernizacją dróg (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił U. i A. M., właścicielom nieruchomości położonej w Ł. przy zbiegu ulicy K. i R., oznaczonej nr geod. [...] i [...] o łącznej powierzchni 1002 m², opłatę adiacencką w kwocie 2914 zł, z tytułu wzrostu wartości w/w nieruchomości, spowodowanej stworzeniem warunków do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż obowiązek ponoszenia opłat adiacenckich związany z podniesieniem wartości gruntu powstaje każdorazowo po wybudowaniu i stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W konkretnej sprawie nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...] przylega do ulic K. i R., w których wybudowana została sieć wodociągowa oraz kanał sanitarny. Inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], wydanego przez Starostwo Powiatowe w B. Z zapisów zawartych w protokole odbioru wykonanych robót wynika, że roboty budowlano-montażowe związane z wykonaniem kanalizacji i wodociągu zostały wykonane zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, dokumentacją projektową oraz zapisami w dzienniku budowy. Komisja stwierdziła, że przedmiot odbioru nadaje się do użytkowania i zostaje przekazany do eksploatacji. Na tej podstawie organ stwierdził, iż właścicielom stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Na podstawie zaś sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2012 r. ustalono, iż w wyniku wykonania kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej nastąpił wzrost wartości wyżej wymienionej nieruchomości. Dokonując oceny w/w operatu szacunkowego organ uznał, iż został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zawiera elementy niezbędne do oceny jego rzetelności, między innymi uzasadnienie wyboru metody porównawczej, z uwzględnieniem aktualnego sposobu jej użytkowania. Od tej decyzji U. i A. M.złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W uzasadnieniu odwołania wskazali, iż budowa przedmiotowych urządzeń infrastruktury technicznej spowodowała znaczne pogorszenie nawierzchni dróg dojazdowych do ich nieruchomości. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium uznało, że w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej doszło do wzrostu wartości w/w nieruchomości, w stopniu wskazanym przez biegłego w operacie szacunkowym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, iż w dniu [...] września 2010 r. oddana została do użytku sieć kanalizacji sanitarnej oraz sieć wodociągowa. Inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Z treści protokołu odbioru wykonanych robót wynika, że roboty budowlano-montażowe związane z wykonaniem kanalizacji i wodociągu, zostały wykonane zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, dokumentacją projektową oraz zapisami w dzienniku budowy. W tym stanie rzeczy Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż właścicielom w/w nieruchomości stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Następnie organ wyjaśnił, iż podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencka, zgodnie z art. 146 ust. 1 a u.g.n. jest opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca różnicę między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej (w niniejszej sprawie wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej - budowa sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej), a wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu tego urządzenia. W ocenie Kolegium w operacie szacunkowym, przedstawionym jako dowód w sprawie, biegły rzetelnie wykazał skalę wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej w Ł. przy zbiegu ulicy K. i R. W złożonej do akt opinii rzeczoznawca zawarł wszelkie informacje niezbędne do ustalenia sposobu postępowania i wniosków, dotyczących określenia wartości nieruchomości. Na powyższą decyzję U. i A. M., złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący, podobnie jak w postępowaniu administracyjnym, zakwestionowali wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy w/w urządzeń infrastruktury technicznej wskazując, iż w związku z przedmiotową inwestycją ponieśli straty finansowe związane z budową ich domu. Ponadto zwrócili uwagę na "nieprawidłowości" związane z budową w/w urządzeń infrastruktury technicznej, które - zdaniem Skarżących - spowodowały powstawanie między innymi kolein na drodze. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazane. Możliwość takiego rozstrzygnięcia przewiduje art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując regulacje prawne przedmiotu sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W myśl zaś art. 145 ust. 1 tej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z ust. 2 art. 145 wynika natomiast, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 (tj. ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej). Ustawodawca przewidział ponadto, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (zob. art. 148b ust. 1 u.g.n., dodany do ustawy z mocą obowiązującą od 22 października 2007 r.). W wyroku z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1921/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego odrębnymi przepisami, o których mowa w art. 148b ust. 1 u.g.n. są: ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Sąd zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decydujące znaczenie ma nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Zwrócił jednocześnie uwagę, że do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie takie nie może funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny konkludował, że dodanie art. 148b u.g.n. spowodowało, iż straciło na aktualności orzecznictwo, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (przywołane orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; zob. również wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 398/10). Podzielając przytoczony pogląd Sąd stwierdza, że w przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego urządzenia, ustalona według przepisów Prawa budowlanego, a nie data odbioru robót. Stosownie zaś do treści art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W niniejszej zaś sprawie organy wniosek o stworzeniu właścicielom warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej opierają na protokole odbioru robót i zawartym w nim stwierdzeniu Komisji, że "przedmiot odbioru nadaje się do użytkowania i zostaje przekazany do eksploatacji". Ani z akt administracyjnych sprawy, ani z uzasadnień decyzji nie wynika natomiast, czy i kiedy nastąpiło zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, a jeśli miało to miejsce, czy właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. W związku z powyższym nie można stwierdzić, czy termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., w ogóle rozpoczął swój bieg. Za pozbawione podstaw prawnych należało zaś uznać twierdzenia łączące początek biegu tego terminu z protokolarnym odbiorem robót. W związku z powyższym, Sąd stwierdził naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Z akt sprawy nie sposób bowiem wywnioskować, czy organ złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy i czy właściwy organ złożył sprzeciw Tymczasem zgodnie z wyrażonym powyżej poglądem, to temu zawiadomieniu należy przypisać istotne znaczenie dla określenia początku biegu trzyletniego terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stwierdzone uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwia kontrolę zachowania przez organ terminu na wydanie decyzji o ustaleniu skarżącej opłaty adiacenckiej. Wobec stwierdzonego naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik tej sprawy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Rozpatrując ponownie sprawę organ wyjaśni wątpliwości odnośnie stworzenia Skarżącym warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, uwzględniając przy tym poglądy prawne wyrażone w niniejszym wyroku.