I OSK 1921/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędzia de. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 258/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 258/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Wójt Gminy K., na podstawie art. 145 ust. 1, art. 146 oraz art. 148 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.- wersja obowiązująca w dniu wydania decyzji, dalej: "u.g.n."), w związku z uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego nr [...], poz. [...]) obciążył opłatą adiacencką Z. i A. K., właścicieli nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] – w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Gmina K. zbudowała sieć kanalizacji sanitarnej. Inwestycja ta, co potwierdza operat szacunkowy, spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o [...] zł, z czego opłata adiacencka wynosi 50 % tj. kwotę [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. i A. K. podnieśli, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy weszła w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia, tj. w dniu [...] grudnia 2007 r., a warunki do podłączenia do kanalizacji sanitarnej stworzyła wcześniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 1, 2, 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), a nadto na podstawie art. 143 § 2 i 145 § 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o opłacie adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Organ podniósł przede wszystkim, że warunki do podłączenia do kanalizacji sanitarnej Gmina K. stworzyła wcześniej niż weszła w życie uchwała, o której mowa w art. 146 ust 2 u.g.n. Z przedłożonego do akt protokołu końcowego i przekazania do użytkowania inwestycji "Budowa kanalizacji sanitarnej w S." wynika, że miało to miejsce w dniu [...] grudnia 2007 r. Tymczasem uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2007 r. weszła w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. – to tj. w dniu [...] grudnia 2007 r. Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do instalacji kanalizacji sanitarnej nie obowiązywała uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a więc nie było podstaw do wymierzenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Okręgowy w Poznaniu. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 148 b u.g.n. przez jego niezastosowanie i art. 145 ust. 2 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że w konkretnym przypadku momentem stworzenia warunków do podłączenia do urządzeń kanalizacji sanitarnej była data odbioru końcowego jej budowy, kiedy nie obowiązywała jeszcze uchwała Rady Gminy dotycząca wymiaru opłaty adiacenckiej, podczas gdy art. 148 b u.g.n. nakazywał przyjęcie, że momentem tym było powiadomienie inwestora o braku sprzeciwu ze strony organów nadzoru budowlanego odnośnie przystąpienia do użytkowania wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Zarzucił także, że SKO nie wyjaśniło okoliczności czy i kiedy miało miejsce faktyczne stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia nowo wybudowanej kanalizacji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tym samym skarga jako niezasługująca na uwzględnienie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Sąd podzielił ustalenia i pogląd SKO, że w dacie, kiedy stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń wybudowanej z budżetu gminy infrastruktury, nie obowiązywała jeszcze uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2007 r. Odnośnie naruszenia art. 148 b u.g.n. Sąd stwierdził, że ustalenia, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Wyjaśnił przy tym, że owymi odrębnymi przepisami są wszystkie akty normatywne dotyczące urządzeń infrastruktury, które pozwalają na legalne, a więc zgodne z prawem korzystanie z tych urządzeń – prawo budowlane, prawo wodne i wszelkie przepisy obejmujące warunki techniczne dopuszczające możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury. Najczęściej chodzi tu o protokoły technicznych odbiorów, urządzeń, dopuszczenie do eksploatacji itp. W przypadku dróg będzie to decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, w przypadku urządzeń takich jak przedmiotowa kanalizacja sanitarna – tak jak w niniejszej sprawie – jest to protokół końcowy odbioru robót i przekazania do użytkowania inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji pojęcie "stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury" może nastąpić w różnym terminie. W przypadku budowy urządzeń kanalizacyjnych, wodociągowych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych będzie to moment nie ich wybudowania, ale możliwości podłączenia nieruchomości do nich, a to następuje wraz z odbiorem końcowym robót i przekazaniem do użytkowania. Sąd powołał w tym miejscu orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1712/99 oraz wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 273/99) dotyczące przyjmowania protokołu końcowego odbioru robót w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej jako daty początkowej terminu trzyletniego do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Prokurator Okręgowy wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości oraz wskazując na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 P.p.s.a. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: art. 148 b i art. 145 ust. 2 u.g.n. oraz art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że datą w której stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych była data końcowego odbioru robót z dnia [...] grudnia 2007 r., gdy tymczasem prawidłowe rozumienie tych przepisów prowadzi do wniosku, że datą tą jest data pisemnego potwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania, tj. dzień [...] lutego 2008 r. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 141 § 4 P.p.s.a. wskutek nieustosunkowania się w treści wyroku i jego uzasadnienia do argumentów podnoszonych w skardze, a dotyczących naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. oraz wskutek niewskazania pełnej podstawy prawnej wyroku i braku jej wyjaśnienia, - oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 151 P.p.s.a. a także art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ II instancji bez wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, co doprowadziło do oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Poznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 258/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 148 b i art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do przyjęcia, że datą w której stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych była data końcowego odbioru robót, a nie data przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w dacie stworzenia warunków podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego obowiązywała uchwała Rady Gminy K. określająca stawkę opłaty adiacenckiej. Dla rozstrzygnięcia tego sporu podstawowe znaczenie ma to czy datą stworzenia warunków podłączenia jest dzień sporządzenia protokołu odbioru czy też dzień zgłoszenia tego obiektu do użytkowania. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak przepis art. 148 b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858). W szczególności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, błędnie przyjął abstrakcyjną definicję analizowanego pojęcia utożsamiając stworzenie warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej z datą protokołu końcowego odbioru robót. Zaznaczyć należy, że dla oceny czy zostały stworzone warunki podłączenia konieczne jest odwołanie się do ustaw i rozporządzeń regulujących realizację poszczególnych urządzeń, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót (dzień [...] grudnia 2007 r.), ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego (dzień [...] lutego 2008 r.). Dopiero od tej daty istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie kanału głównego sanitarnego. Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi będą daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów Prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148 b u.g.n. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w zaskarżonym wyroku, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. W tym zakresie należy podzielić analogiczny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 398/10 (dostępny w bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast Sąd I instancji nie naruszył art. 54 Prawa budowlanego, ponieważ w ogóle w sprawie on nie miał zastosowania, dlatego ten zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Wśród przedstawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 K.p.a. i jednocześnie zaakceptowanie błędnych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ bez wyczerpującego rozpoznania całości materiału dowodowego. Ponadto należy przyznać rację wnoszącemu skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów i nie ocenił stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji. W tym więc zakresie za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W motywach zaskarżonego wyroku zabrakło wyłożenia powodu, dla którego objęta skargą decyzja uznana została za trafną, czyli zgodną z prawem, zaś zarzuty skargi za chybione. Sąd I instancji nie wskazał w żadnej mierze na czym polegała legalność zakwestionowanej przez skarżącego decyzji, czyli w czym się mylił podważając jej zgodność z prawem. Uzasadnienie nie wyjaśniło podstawy rozstrzygnięcia ani nie przedstawiło wyniku analizy zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu winien wnikliwie ocenić zasadność skargi Prokuratora, mając na uwadze przedstawioną wcześniej wykładnię art. 145 ust. 2 oraz art. 148 b ust. 1 u.g.n. W tym stanie rzeczy, z powodu zasadności wyżej wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.