II SA/Bk 445/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę.- Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadził postępowanie administracyjne, w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wym. 7,00 x 2,3 m, początkowo należącego do J. B., a następnie do jego córki K. M., zlokalizowanego na działce o nr geod [...] w miejscowości [...], gm. S. Przedmiotowy obiekt został wybudowany w formie łącznika usytuowanego między ścianą szczytową budynku należącego do sąsiada (R. S.), a ścianą szczytową budynku inwestora (J. B.). Podczas wizji lokalnej w dniu 2 października 2007 r., PINB w Kolnie ustalił, że obiekt ten nie posiada własnych ścian bocznych, a więźba dachowa została wsparta na szczytowych ścianach budynków sąsiednich. Zarówno frontowa jak i tylna ściana są murowane, przykryte dachem jednospadowym, ze spadkiem w kierunku ściany tylnej, krytym eternitem falistym. Inwestor podczas oględzin podał, że budynek powstał 20 lat wstecz bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, natomiast pełnomocnik R. S. oświadczył, że obiekt został wybudowany samowolnie 7 lat temu (licząc od daty ww. oględzin). Organ l instancji uznał, że obiekt powstał w okresie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W toku dalszego postępowania PINB w K. wykluczył przesłanki zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, bowiem zgodnie z obowiązującym (w latach 1980-1990) planem zagospodarowania przestrzennego gm. S., działka nr geoid. [...] przeznaczona była pod zabudowę zagrodową, co potwierdza pismo Burmistrza S. z dnia 20 listopada 2007 r. Natomiast okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2, organ l instancji skorygował nakazem zawartym w wydanej na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Nakazany obowiązek dotyczył wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz zlikwidowania oparcia więźby dachowej na ścianie szczytowej budynku sąsiada. W związku z tym, że powyższa decyzja zawierała również niezgodny z prawem obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, jak również nieuzasadnione było żądanie w trybie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., przedłożenia oceny technicznej, organ odwoławczy uchylił powyższe rozstrzygnięcie i orzekł tylko o konieczności wykonania ściany ppoż. i zlikwidowania oparcia więźby dachowej na ścianie szczytowej budynku sąsiada (decyzja PWINB z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]). Następnie K. B. (później M.) złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania obowiązku nałożonego decyzją PWINB, do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w Ł. sprawy własności działki, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek. PINB w K. przychylił się do powyższego wniosku. W dniu 15 października 2012 r., do powiatowego inspektoratu wpłynęło postanowienie Sądu stwierdzające, że J. B. nabył, przez zasiedzenie, działkę oznaczoną nr geod. [...]. Z akt sprawy organu l instancji wynika również, że obecną właścicielką działki na której zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest córka J. B. – K. M. W dniu 27 listopada 2012 r. J. B. przedłożył ocenę stanu technicznego wykonanej ściany oddzielenia pożarowego, a jego córka K. M., pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. złożyła wniosek o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. PINB w K., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie K. M. przedmiotowego budynku gospodarczego. Od powyższej decyzji odwołał się R. S., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane), jak również wskazując na niedopełnienie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Odwołujący się wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie na podstawie art. 55 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane niezgodnego z prawem użytkowania przedmiotowego obiektu. W celu weryfikacji przedłożonej oceny technicznej, jak również konieczności dokonania naocznej oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego w dniu 5 marca 2013 r. przeprowadził oględziny. Organ stwierdził, że inwestor wykonał nakazany decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. obowiązek, tj. oparł konstrukcję wsporczą więźby dachowej na frontowej i tylnej ścianie przedmiotowego obiektu, oraz na nowo wymurowanej ścianie ppoż., bezpośrednio przyległej do ściany szczytowej budynku sąsiada. W konkluzji organ stwierdził, że stan techniczny obiektu wskazuje na jego zdatność do użytku zgodnie z przeznaczeniem. W związku w powyższym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dlatego na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do jego legalizacji stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. z - Prawo budowlane. Dotychczasowe postępowanie administracyjne wykazało, że obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również jego stan techniczny nie rodzi żadnych zagrożeń dla jego użytkowników jak i otoczenia. Niniejszy etap postępowania jest wynikiem złożonego wniosku przez właścicielkę o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu gospodarczego. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy "podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu". Czynność ta, ma polegać na skontrolowaniu budynku w terenie i oparcie się, w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, na ustaleniach dokonanych podczas kontroli sprawdzającej zdatność wybudowanego obiektu do użytku. W przedmiotowej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie nastąpiło bez dopełnienia ww. czynności, bowiem PINB w K. oparł się jedynie na przedłożonej przez inwestora ocenie technicznej. W związku z tym organ odwoławczy we własnym zakresie przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu. Naoczna ocena techniczna budynku potwierdziła, że obowiązek, jaki został nałożony na inwestora decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. został wykonany. Stwierdzono, że została wybudowana ściana oddzielenia ppoż., a więźbę dachową oparto w sposób niezależny od ściany szczytowej przylegającego budynku sąsiada. Stan techniczny przedmiotowego obiektu wskazywał na jego zdatność do użytkowania. Organ odwoławczy podniósł, że powyższe ustalenia są zgodne z oceną techniczną. Wynika z niej jednoznacznie, że obiekt budowlany jest zdatny do użytku z uwagi na dobry stan techniczny. Powyższe ustalenia dały podstawy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji. Odnosząc się do zarzutów organ podał, że o tym iż obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej w czasie gdy obowiązywała ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. świadczy kilka okoliczności. Przede wszystkim to, że zastosowany budulec jest tożsamy z materiałem, z którego wybudowano budynki sąsiednie (dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas oględzin w dniu 5 marca 2013 r.). Powyższy fakt, świadczy o zbieżnej dacie budowy przedmiotowego obiektu, z budową sąsiednich budynków. Również z analizy złożonego do protokołu oględzin oświadczenia strony reprezentowanej przez pełnomocnika, wywnioskować należy, że skoro murowany budynek stodoły, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1991 r., natomiast przedmiotowy budynek zgodnie ww. oświadczeniem powstał po jego wybudowaniu, zatem w połowie lat 90-tych, to powyższe nie daje podstaw by sądzić, iż obiekt powstał już po 1 stycznia 1995 r. Stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt powstał w połowie lat 90-tych nie wyklucza zakończenia jego budowy przed datą wejścia w życie obowiązującej ustawy. Tym bardziej, że zarówno J. B. jak i obecna właścicielka przedmiotowej posesji oświadczają że obiekt powstał na przełomie lat 80-tych i 90-tych. W ocenie organu odwoławczego powyższe potwierdza, że prawidłowo zakwalifikowano obiekt do wzniesionych pod rządami starego prawa budowlanego i zastosowano procedurę legalizacyjną z art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Tym samym przepisy dotyczące uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 ustawy - Prawo budowlane), na które strona skarżąca powołuje się w złożonym odwołaniu nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy podniósł, że zgodność przedmiotowego obiektu z miejscowym planem została przez organ powiatowy zbadana (stanowisko Burmistrza S.). Podkreślono, że aktualny stan zabudowy przedmiotowego terenu nie uległ zmianie, stąd należy wnioskować, iż przeznaczenie przedmiotowej działki się nie zmieniło. Odnośnie wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, organ wyjaśnił, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie odwoławczym i w jego toku zostały rozpatrzone zarzuty naruszenia prawa. Końcowo wskazano organowi l instancji, że w sytuacji legalizacji obiektów budowlanych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest art. 42 ust. 3 ww. ustawy, stąd też zweryfikowano podstawę prawną zawartą w decyzji organu I instancji. R. S. zaskarżył tę decyzję do sądu administracyjnego i zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przejawiające się w orzeczeniu wbrew stanowisku skarżącego, mimo braku jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego tezę inwestora, iż przedmiotowy budynek został wybudowany pod rygorami poprzednio obowiązującej ustawy prawo budowlane, podczas gdy zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami organ rozpoznając sprawę powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego jej wyjaśnienia poprzez wyczerpujące zebranie materiału dowodowego. W sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu obiektywnego świadczącego o fakcie zakończenia budowy spornego obiektu pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy prawo budowlane; - art. 7 k.p.a. 8 k.p.a. oraz 80 k.p.a., poprzez całkowicie dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, powodującą poderwanie zaufania obywatela do władzy publicznej i braku wnikliwego rozpoznania sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym dowolnym przyjęciu, że: a). "skarżący utrzymuje, że murowany budynek stodoły został wybudowany na pozwolenie na budowę otrzymane w 1991 r., natomiast sporny budynek powstał po jego wybudowaniu, zatem w połowie lat 90-tych, to powyższe zeznanie nie daje podstaw by sądzić, by obiekt powstał już po l stycznia 1995 r. i że nie wyklucza to zakończenia budowy przed dniem wejścia w życie nowej ustawy prawo budowlane" - podczas gdy z twierdzeń skarżącego wynika, że to budowa jego stodoły, a nie spornego budynku gospodarczego, zakończyła się w połowie lat 90-tych (prawdopodobnie w roku 1997), co nie pozwala na dokonanie ustaleń zawartych w decyzji organu II instancji, b). "skoro ten sam budulec został zastosowany do wybudowania obydwu obiektów budowlanych (stodoły skarżącego oraz spornego obiektu) to świadczy to o zbieżnej dacie ich powstania" - podczas gdy zarówno z empirycznej analizy obydwu obiektów, oświadczeń składanych przez strony, jak i lektury uzasadnienia decyzji należy wywieść wniosek, że budynek gospodarczy oparty na stodole skarżącego musiał powstać już po zakończeniu budowy i oddaniu do użytku stodoły R. S.; c). poprzez brak przyjęcia, nawet w przybliżeniu, daty oddania do użytku spornego obiektu, co jest kluczowe w świetle art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Organ administracji stwierdza jedynie, że data budowy przedmiotowego budynku przypada na przełom lat 80-tych i 90-tych oraz na połowę lat 90-tych co daje okres około 10 letni i w żaden sposób nie wyklucza rozpoczęcia użytkowania obiektu po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy budowlanej; d). poprzez niezdyskwalifikowanie jako nie zasługujących na uwzględnienie twierdzeń inwestora, jakoby sporny budynek powstał na przełomie lat 80-tych i 90-tych czemu przeczą dokumenty zebrane w sprawie, a mianowicie pozwolenie na budowę stodoły skarżącego (z 1991 r.), na której oparto budynek gospodarczy uczestniczki postępowania. Ta okoliczność już sama przez się czyni niewiarygodnymi twierdzenia inwestorów w kwestionowanym zakresie, co przemilcza organ w uzasadnieniu decyzji; e). że sporny budynek gospodarczy mógł powstać pod rządami starej ustawy prawo budowlane (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) podczas gdy analizując stan faktyczny przedmiotowej sprawy zgodnie z zasadami logiki, doświadczenia życiowego oraz sztuki budowlanej nie sposób jest przyjąć, iż mógł on powstać przed tą datą, gdyż obiekt budowlany w postaci stodoły na której oparto sporny budynek gospodarczy został oddany do użytku dopiero w połowie lat 90-tych (czego nie neguje organ wyższego stopnia), a pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy mogło dojść co najwyżej do prowadzenia początkowych robót budowlanych związanych z obiektem o który toczy się spór. 2. rażące przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w zw. z ustawą z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane in toto - przejawiające się w ich błędnym zastosowaniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, podczas gdy budowa obiektu objętego postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie mogła zakończyć się pod rządami ustawy z 1974 r., o czym bezspornie świadczy wydane w 1991 r. pozwolenie na budowę stodoły skarżącego na której oparła się konstrukcja obiektu budowanego objętego pozwoleniem, zeznania skarżącego oraz dokonane oględziny, co automatycznie warunkuje zastosowanie przepisów zawartych w nowej ustawie – czym organ nadzoru budowlanego naruszył zasadę orzekania na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) podrywając tym samym zaufanie obywateli do działań władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów podważających dokonanie ustaleń w kwestii czasu budowy przedmiotowego budynku organ podniósł, że dokumentacja projektowa stodoły uzyskana z archiwalnych zasobów Urzędu Miejskiego w S. wskazuje na odmienny stan faktyczny od przedstawionego przez skarżącego. Wynika z niej, że pozwolenie na budowę stodoły wydane zostało w 1989 r. a oddanie do użytku nastąpiło w 1991 r. Tym samym organ stwierdził, że stanowisko skarżącego zostało oparte na nieprawdziwych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem sprawy niniejszej jest kontrola legalności udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, co do którego stwierdzono, że został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Etap udzielania pozwolenia na użytkowanie (w tych przypadkach, gdy jest ono wymagane) jest - zarówno przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, jak i przy legalizowaniu obiektów budowlanych - ostatnim fragmentem procedury poprzedzającej rozpoczęcie wykorzystywania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i w sposób legalny. Ta cecha powoduje, że postępowanie prowadzące do wydania tego pozwolenia ma specyficzny charakter. Nie rozstrzyga się w nim wielu kwestii dotyczących spornego obiektu (daty budowy, sposobu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem), te bowiem przesądzono na wcześniejszych etapach procesu budowlanego lub legalizacyjnego. W postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie dąży się wyłącznie do oceny, czy obiekt wybudowany lub w którym wprowadzono niezbędne poprawki nadaje się do użytkowania (tak też WSA w Białymstoku w wyroku z 11 grudnia 2012 r., II SA/Bk 783/12). Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanym przypadku Wobec spornego budynku gospodarczo zakończyło się już postępowanie legalizacyjne, w którym decyzjami z dnia [...] stycznia 2008 r. (w I instancji) i z dnia [...] lutego 2008 r. (w II instancji) zobowiązano właściciela działki nr [...] do wykonania określonych robót budowlanych. W tamtym postępowaniu ustalono, że obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z zm.). Dlatego na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) zastosowano przepisy poprzedniej ustawy budowlanej nakazując wykonanie określonych zmian doprowadzających budynek do stanu zgodnego z prawem (art. 40 ustawy budowlanej z 1974 r.). Rozstrzygnięcie wydane w tym poprzednim postępowaniu przez organ odwoławczy, w którym brał udział w charakterze strony również R. S., nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego i stało się prawomocne. Kolejnym etapem postępowania prowadzonego na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 wskazanej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwego inspektora nadzoru budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 3 prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, co następuje przez właściwy organ. Stanowił o tym § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). W sprawie niniejszej celem stwierdzenia zdatności do użytku obiektu budowlanego przeprowadzono jego kontrolę na miejscu w dniu 5 marca 2013 r. Sporządzono z niej protokół zawierający stwierdzenie o stanie technicznym obiektu wskazującym, że nadaje się on do użytku. Sporządzono również dokumentację fotograficzną potwierdzającą powyższe ustalenia i złożoną do akt sprawy. Nadto inwestor przedłożył ocenę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Trafnie więc organ przyjął, w oparciu o powyższe ustalenia, że przedmiotowy obiekt budowlany jest zdatny do użytku (nie narusza obowiązujących przepisów budowlanych), a w konsekwencji że istnieją przesłanki do udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. Przedmiotowe ustalenie, wbrew stanowisku skarżących, nie budzi wątpliwości sądu, gdyż znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, właściwie ocenionym. Wbrew zarzutom skargi brak było podstaw do rozszerzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie niniejszej na inne okoliczności poza stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania. W szczególności brak było podstaw do dopuszczania innych dowodów, bowiem dowody przeprowadzone w sprawie były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 prawa budowlanego z 1974 r. Przede wszystkim sąd nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie, daty wybudowania spornego obiektu. Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, za trafny wybór zastosowanej przez organ procedury udzielania pozwolenia na użytkowanie (według prawa budowlanego z 1974 r.), bowiem na jego podstawie toczył się wcześniejszy etap postępowania legalizacyjnego. Podnoszone na obecnym etapie zarzuty w zakresie daty budowy nie mają znaczenia, gdyż w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie rozstrzyga się już tych kwestii. Zbędne zatem było ustosunkowywanie się przez organ odwoławczy do zarzutów sformułowanych w odwołaniu w tym zakresie jak również uzupełnianie materiału dowodowego o ustalenia dotyczące daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stodoły i daty oddania jej do użytkowania. Marginalnie podać można tylko tyle, że ustalenia te dowiodły, że zarówno odwołanie jak i skarga zostały oparte nie tylko na bezzasadnych zarzutach ale również na nieprawdziwej argumentacji uzasadniającej te zarzuty. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.