II SA/Bk 46/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wydania zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu 17.10.2013r. A. B. wystąpiła do Burmistrza C. z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie z nieruchomości położonej przy ulicy K. ...] w C. 5 sztuk drzew rosnących – jak podała we wniosku - niedaleko granicy działki skarżącej o numerze [...] z działką o numerze [...], będącą w posiadaniu spadkobierców K. P. – E. S. z domu P. i M. P. Do wniosku dołączyła wypis z rejestru gruntów nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] oraz mapę, na której długopisem zaznaczono usytuowanie drzew objętych wnioskiem. W dniu 23.10.2013r. odbyły się oględziny, w których uczestniczyła jedynie skarżąca. Decyzją z dnia [...].10.2013r. Burmistrz C. powołując się na art. 83 ust. 1 i 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody zezwolił A. B. na ścięcie 9 sztuk drzew (4 jesionów, 3 wiązów i 2 klonów) rosnących na działce [...] położonej w C. bez naliczania stosownej opłaty. Decyzja powyższa została doręczona w dniu 25.10.2013r. skarżącej, w dniu 28.10.2013r. E. S., zaś w dniu 29.10.2013r. M. P. Ci ostatni wywiedli odwołania od doręczonej im decyzji. Stwierdzili, że wycinka drzew miała być dokonana w granicach udzielonej zgody oraz według mapki sytuacyjnej dołączonej do wniosku. Tymczasem skarżąca nie czekając na wydanie decyzji samowolnie dokonała usunięcia drzew. Czyniąc to usunęła przęsła i słupki starego ogrodzenia, doprowadzając do zatarcia granicy. Odwołujący się wyrazili stanowczy sprzeciw dla dalszej wycinki drzew i dewastacji ogrodzenia. Postanowieniem z dnia [...].10.2013r. Burmistrz C. orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji z [...].10.2013r. zezwalającej na ścięcie 9 sztuk drzew, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].11.2013r po rozpoznaniu opisanego wyżej odwołania orzekło o uchyleniu w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. O terminie oględzin strony nie były powiadomione, co stanowiło naruszenie art. 79 par. 1 K.p.a. Odwołujący się w ogóle nie byli też powiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego ani o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w tym z treścią mapy, na którą naniesione zostało przez wnioskodawczynię usytuowanie drzew zgłoszonych do wycięcia. Kolegium nawiązując do ukształtowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdziło, że naruszenie przez organ obowiązku zawiadomienia strony postępowania o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu oraz obowiązku zapewnienia stroni udziału w przeprowadzeniu dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Od strony materialnoprawnej Kolegium w nawiązaniu do ustawowych przesłanek zwolnienia z opłat za usunięcie drzew, wskazał, że obowiązkiem organu jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew okoliczności, które przesądziły o odstąpieniu od zasady naliczenia opłaty. Organ II instancji podkreślił, że uzasadnienie organu I instancji nie zawiera wskazania okoliczności, które zadecydowały o nienaliczaniu opłaty za usunięcie drzew. Zdaniem Kolegium organ I instancji niezasadnie zawęził krąg stron postępowania wyłącznie do osoby wnioskodawczyni pomijając odwołujących się posiadaczy nieruchomości graniczącej z nieruchomością wnioskodawczyni i to w sytuacji, gdy drzewa zgłoszone do wycięcia usytuowane były na granicy nieruchomości. Organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu o zezwolenie na wycięcie drzew rosnących na granicy sąsiadujących nieruchomości, stroną jest wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu, na którym rosną drzewa, co w przypadku sporu o przebieg granicy, nakazuje organowi w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie kwestii przebiegu granicy, gdyż – jak stanowi art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody – usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na wniosek posiadacza nieruchomości po uzyskaniu zgody właściciela tej nieruchomości. Organ II instancji zwrócił też uwagę na wynikający z treści odwołań fakt przystąpienia przez skarżącą do wycięcia drzew zanim decyzja zezwalająca stała się ostateczna. W konsekwencji wszystkie prace przy wycięciu drzew wykonane przez wnioskodawczynię zanim zezwolenie uzyskało przymiot ostateczności, należałoby traktować jako wykonane bez prawnego zezwolenia. Towarzyszące wydaniu decyzji naruszenia proceduralne art. 7, 77 par. 1, 80 K.p.a. oraz art. 6, 10 i 79 K.p.a. czyniły koniecznym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia . Skargę do sądu administracyjnego na powyższa decyzję kasacyjną wywiodła A. B. Skarżąca stwierdziła, że mając zgodę sąsiadów na wycięcie drzew była przekonana, że do ich usunięcia może przystąpić bezpośrednio po uzyskaniu zezwolenia wójta. Dodała, ze nie była świadoma faktu wniesienia odwołań od decyzji, jest osobą prostą a nie mając do czynienia ze sprawami administracyjnymi, nie przywiązywała faktu do informacji zawartej decyzji o możliwości wniesienia odwołania i nie zdawała sprawy z konieczności powstrzymania się z wycięciem drzew. Dodała, że na własny koszt zleciła sporządzenie przez geodetę operatu rozgraniczeniowego, który został wykonany w grudniu 2013r. a którego treść potwierdziła, ze większość wyciętych drzew rosła na jej posesji. Wyraziła stanowisko o braku przymiotu strony postępowania odwołujących się. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podkreślając, że skarżąca nie może skutecznie zasłaniać się nieznajomością prawa. Uczestnicy postępowania E. S. i M. P. wnieśli o oddalenie skargi podkreślając, że drzewa objęte wnioskiem o zezwolenie na ich wycięcie częściowo rosły na granicy a częściowo na nieruchomości będącej w ich posiadaniu o numerze [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Jej przedmiotem jest wydana w trybie odwoławczym decyzja o charakterze kasacyjnym tj. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca do ponownego rozpatrzenia sprawę zainicjowaną skierowanym do Burmistrza C. wnioskiem skarżącej z dnia 8.10.2013r. o zezwolenie na wycięcie drzew z nieruchomości o numerze geodezyjnym [...]. Proceduralną podstawę dla takiej decyzji stanowił przepis art. 138 par. 2 K.p.a. Przede wszystkim prawidłowość zastosowania powyższego przepisu przez organ odwoławczy wyznacza granicę sądowej kontroli legalności decyzji o charakterze kasacyjnym. Co do zasady oznacza to niemożność - przy kontroli tego rodzaju decyzji - wkraczania przez sąd administracyjny w merytoryczny aspekt sprawy. Brzmienie przepisu art. 138 par. 2 K.p.a. zostało zmienione w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z 3.12.2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U z 2011r. Nr 6, poz. 18). Do dnia 11.04.2011r. decyzję kasacyjna można było wydać w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części tj. wtedy, gdy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób zasadniczy naruszono przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające i to w takim stopniu, że organ odwoławczy nie mógł tego uchybienia sanować w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 par. 2 K.p.a., zdanie pierwsze, decyzje kasacyjną można wydać tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przepis wyróżnia zatem dwie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej: wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 par. 2 K.p.a., zdanie pierwsze, nadal więc chodzi o naruszenie przez organ I instancji przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji w stopniu uniemożliwiającym sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie przesłankę wydania decyzji kasacyjnej wyczerpuje całkowity brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, jak też takie naruszenie przepisów postępowania, które pozwala uznać sprawę za niewyjaśnioną całkowicie, takie jak brak przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, brak dopuszczenia obligatoryjnego dowodu czy niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy głównym uchybieniem organu I instancji, objętym zarzutem odwołania E. S. i M. P. i uznanym przez organ odwoławczy za zarzut trafny, było niezapewnienie odwołującym się uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny, wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, że odwołującym się przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości skarżącej. Krąg stron postępowania zainicjowanego wnioskiem o administracyjne zezwolenie na usunięcie drzew wyznacza treść przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem 2 i 2 "a", po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości. Powyższe oznacza, że w odniesieniu do drzew rosnących wzdłuż granicy nieruchomości, co do których nie ma pewności czyją stanowią własność (istnieje różnica stanowisk co do przebiegu granicy i położenia drzew względem granicy), stronami postępowania o zezwolenie na ich wycięcie powinni być właściciele (posiadacze) obu nieruchomości. Z mocy art. 154 par. 1 Kodeksu cywilnego domniemywa się bowiem, że drzewa i krzewy znajdujące się na granicy nieruchomości służą do wspólnego użytku sąsiadów. Skarżąca musiała przy tym mieć świadomość konieczności dysponowania zgodą sąsiadów na wycięcie drzew rosnących po granicy skoro do wniosku dołączyła oświadczenie osób władających nieruchomością sąsiednią o ich zgodzie na usunięcie drzew. Organ I instancji także traktował odwołujących się jako strony postępowania, czego dowodem jest uczynienie ich adresatami decyzji. W tej sytuacji oczywisty w okolicznościach sprawy brak zapewnienia uczestnikom postępowania aktywnego w nim udziału jest przejawem rażącego naruszenia procedury administracyjnej. Uczestnicy postępowania nie zostali powiadomieni ani o wszczęciu postępowania ani o terminie oględzin, ani o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym z treścią mapy, na którą naniesione zostało przez wnioskodawczynię usytuowanie drzew zgłoszonych do wycięcia. W konsekwencji uniemożliwienia przez organ I instancji właścicielom sąsiedniej nieruchomości mającym status stron postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie można okoliczności wynikających z treści tych dowodów traktować jako wyjaśnione. Stosownie bowiem do treści art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 par. 2 K.p.a. W aktach administracyjnych nie ma zaś żadnej wzmianki organu I instancji co do zaistnienia w sprawie powodów dla odstąpienia od zasady zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Brak zajęcia przez uczestników postępowania stanowiska co do zgodności udzielonego przez burmistrza zezwolenia na wycięcie drzew z ich wolą wyrażoną w piśmie dołączonym do wniosku, nie pozwalał organowi na uznanie za wyjaśnioną okoliczności spełnienia ustawowej przesłanki zezwolenia na usunięcie drzew, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przy takich uwarunkowaniach i zarzucie odwołania naruszenia przez organ I instancji zasady z art. 10 par. 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. trafnie dostrzegło potrzebę wydania decyzji kasacyjnej. Na przeszkodzie wydania decyzji kasacyjnej mogła jedynie lec wynikająca z okoliczności sprawy bezprzedmiotowość dalszego procedowania w kwestii udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew z racji podnoszonego w odwołaniu faktu zrealizowania przez skarżącą zezwolenia bez oczekiwania na uzyskanie przez zezwolenie waloru ostateczności. W dacie orzekania przez organ odwoławczy nie była jednak wyjaśniona okoliczność ile i które z drzew objętych zezwoleniem zdążyła już skarżąca usunąć. Ponadto uwzględnienie skargi z powodu bezprzedmiotowości przekazywania do ponownego rozpatrzenia kwestii zezwolenia na usunięcie drzew byłoby działaniem na niekorzyść skarżącej jako przyśpieszające wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego wycięcia drzew, sankcjonowanego wysokimi karami pieniężnymi. Z tych przyczyn Sąd kierując się wynikającym z art. 134 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakazem wydawania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, z dostrzeganej bezprzedmiotowości dalszego procesowania w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew, nie uczynił podstawy do uwzględnienia skargi. Podniesione w skardze powody, którymi kierowała się skarżąca przystępując do usuwania drzew zanim zezwolenie stało się ostateczne, nie podważają legalności decyzji kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).