II SA/Bk 460/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 września 2012 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej W. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]uchylono w całości decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie linii napowietrznej 15kV 3xAFL 35 mm² na 3xPAS 50 mm² o długości 427 m, zlokalizowanej na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], położonych w obrębie gruntów wsi S., gmina W. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą uchylenia był fakt zastosowania niewłaściwego, zdaniem Kolegium trybu postępowania, to jest postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zamiast postępowania o lokalizację inwestycji celu publicznego. Z decyzją tą nie zgodził się Inwestor – P.S.A. Oddział B. i wskazując na wcześniejszy, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 422/09, w którym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji uznając, iż w przedmiotowej inwestycji, cytat: "brak było pierwiastka publicznego, a co za tym idzie, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego była formą niewłaściwą rozstrzygnięcia organu administracji", wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało zasadność skargi i decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr[...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oraz w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 kpa, uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. i jednocześnie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż w istocie organy obu instancji przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy związane są na mocy art. 153 p.p.s.a oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Skoro zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku uchylił wszystkie poprzedzające decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z tym uzasadnieniem, że doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - to rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji stosującego tryb właściwy Kolegium nie mogło tej decyzji uchylić z tego powodu, że zastosowano ten właśnie tryb. W tym stanie rzeczy zarzut skargi P. S.A. uznać należało za całkowicie uzasadniony i w konsekwencji należało uchylić własną decyzję. Przechodząc zaś do rozpoznania skargi W. Z. na decyzję Wójta Gminy W.z dnia [...] maja 2011 r. wyjaśniono, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem ustalono warunki zabudowy dla istniejącej już inwestycji, określonej jako przebudowa linii napowietrznej 15 kV 3xAFL 35mm² na 3xPAS 50mm² o długości 427 m, zrealizowanej na podstawie uchylonych następnie decyzji: o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę. Inwestycję zrealizowano na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi:[...], położonymi w obrębie gruntów wsi S., Gmina W. Projekt zaskarżonej odwołaniem decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną, sporządzono również analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt decyzji został ponadto uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. oraz ze Starostwem Powiatowym w B. P. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Następnie podkreślono, iż Samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami powołanymi do nakazywania organom pierwszej instancji jakichkolwiek działań czy zaniechań. Mogą jedynie, w ramach postępowania odwoławczego (art. 138 § 2 kpa) wskazywać organom I instancji okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Stąd też Kolegium nie może nakazać wydania decyzji o odmowie wskazań lokalizacyjnych, jak również nakazać uznania inwestycji za nowobudowaną linię energetyczna, tym bardziej, że o treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyduje wyłącznie inwestor, a organy związane są treścią wniosku. Podobnie Kolegium nie może (jak chce tego skarżąca) nakazać ustanowienia dla linii energetycznej strefy ochronnej, gdyż o tym decydują inne organa administracji państwowej w innych niż lokalizacyjne postępowaniach, badając np. zgodność projektu budowlanego linii napowietrznej SN z normami obowiązującymi przy projektowaniu i budowie takich linii. Końcowo Kolegium stwierdziło, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji i jest nią niewątpliwie przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie bowiem z powołanym przepisem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W konkretnym przypadku inwestycja, choć "fizycznie" istnieje, to jednakże nie istnieje jako byt prawny i w tym sensie jest cały czas inwestycją planowaną. Być może nie wymaga ona już robót budowlanych, wymaga jednak przeprowadzenia całej procedury administracyjnej w celu jej legalizacji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem W. Z. wniosła skargę do tutejszego sądu administracyjnego, wywodząc, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności z przyczyny, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a mianowicie podjęcia jej bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej decyzja Wójta Gminy W. utrzymana w mocy przez organ II instancji narusza przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla obiektu już wybudowanego nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem ta powinna dotyczyć inwestycji planowanej. Omawiana decyzja nie może zatem stanowić podstawy do legalizacji wybudowanej inwestycji, ponieważ kwestie te regulują przepisy prawa budowlanego. Na powyższe twierdzenia skarżąca przywołała szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych, cytując także ich fragmenty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie. W szczególności organ odwoławczy nie podzielił poglądu skarżącej o niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Zdaniem Kolegium za tezą o dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej przemawia szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych, jak również treść uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, w którym Trybunał wypowiada się na okoliczność nie tego, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji jest możliwe, a wyłącznie tego, czy decyzja taka ma być ostateczna w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, czy też może wystarczy decyzja nieostateczna. Organ podkreślił, iż legalizacja istniejącej inwestycji polega, między innymi, na badaniu, czy jest ona zgodna z obowiązującymi zasadami zagospodarowania przestrzennego - nie ma problemu, jeśli istnieje plan miejscowy - wówczas wystarczy opinia o zgodności czy stosowne zaświadczenie, w przypadku natomiast braku planu miejscowego - jedynym możliwym rozwiązaniem jest ustalenie warunków zabudowy dla takiej zrealizowanej fizycznie - acz niemającej bytu prawnego - inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zasadnicze znaczenie dla sprawy miało to, że skarżona decyzja została podjęta w trybie autokontroli, który to tryb został uregulowany w art. 54 § 3 p.p.s.a. W myśl powołanej regulacji, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. do treści tego przepisu dodano zapis: "uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Redakcja tego przepisu nie pozostawia, zdaniem Sądu, wątpliwości, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest obecnie zobowiązany w sentencji decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nastąpiło zatem rozszerzenie katalogu rozstrzygnięć w sprawie. Jednocześnie zauważyć należy, iż omawiany przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą, a Sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do uchylenia takiej decyzji (tak: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 109/12). Sytuacja taka niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie Powyższe stwierdzenie stanowi zdaniem Sądu wystarczający powód do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z naruszeniem prawa. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa zgodnie z zasadami płynącymi z treści art. 54 § 3 zdanie 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania sądowego w sprawie złożył się wpis.