II SA/Bk 461/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Zakładu Zagospodarowania Odpadów E. –S. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy określenia zobowiązania z tytułu opłaty podwyższonej za składowanie (pozbywanie się) odpadów oddala skargę. Marszałek Województwa P. pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. zawiadomił E. sp. z o.o. w S. o wszczęciu postępowania w sprawie określenia opłat podwyższonych za składowanie odpadów na terenach leśnych w I i II półroczu 2011 roku. Podstawą wszczęcia postępowania była informacja Prokuratora Okręgowego w Ł. o składowaniu odpadów na działkach leśnych nr [...] i [...], w odniesieniu do których Spółka nie posiadała odpowiednich pozwoleń. Fakt składowania odpadów na wspomnianych wyżej działkach potwierdzono podczas oględzin i pomiarów dokonanych w dniu [...] kwietnia 2012r. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego Marszałek Województwa P. decyzją z dnia [...] lipca 2012r. określił zobowiązania z tytułu opłaty podwyższonej za składowanie (pozbywanie się) odpadów na terenach leśnych I i II półroczu 2007 roku. Opłatę podwyższoną za I półrocze określono w kwocie 8784383 zł, natomiast za II półrocze 2011 r. opłatę określono w kwocie 8929980 zł. Wobec braku zaś dowodów świadczących o faktycznej ilości odpadów umieszczanych na działkach nr [...] i [...] w poszczególnych dniach roku 2011 organ oszacował podstawę wymiaru należnych opłat, przyjmując, że w całym roku 2011 strona posiadała (i pozbywała się) na wskazanych wyżej terenach leśnych odpady zmieszane o masie 450 Mg. Taką ilość odpadów stwierdzono co prawda podczas pomiarów w dniu [...] kwietnia 2012r., jednakże - zdaniem organu I instancji - brak wyjaśnień strony co do faktycznej ilości odpadów umieszczanych na działkach [...] i [...] w roku 2011 pozwalał na przyjęcie domniemania, iż ilość odpadów w roku 2011 była taka sama. W tym względzie organ administracji powołał się na wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 192/10. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "E." sp. z o.o. zarzucając organowi I instancji: 1) bezpodstawne przyjęcie, że w roku 2011 Spółka składowała na działkach nr [...] i [...] odpady w ilości stwierdzonej rok później (tj. w dniu [...] kwietnia 2012r.); 2) pominięcie faktu, że powierzchnia zajmowana na składowanie odpadów w roku 2011 mogła ulegać licznym i nagłym zmianom związanym z prowadzeniem prac rekultywacyjnych na składowisku; 3) oparcie rozstrzygnięcia na materiale pochodzącym z oględzin dokonanych przed wszczęciem postępowania i bez udziału strony; 4) zaniechanie powtórzenia czynności dowodowych w toku postępowania; 5) niedostateczną szczegółowość raportu, na podstawie którego obliczono objętość odpadów, uniemożliwiającą weryfikację poprawności wyników; 6) braki formalne materiałów sporządzonych przez geodetów; 7) niezapoznanie strony z mapą sytuacyjno-wysokościową wykonaną w 2011 r. na potrzeby śledztwa prowadzonego przez prokuraturę; 8) brak porównania powierzchni, na których składowane były odpady, wynikających z mapy sporządzonej w roku 2011 i mapy sporządzonej w roku 2012; 9) brak wskazania sposobu wytyczenia granic działek [...] i [...] uniemożliwiający weryfikację poprawności obliczenia powierzchni zajmowanej przez odpady; 10) obciążenie odpowiedzialnością za odpady składowane na działkach nr [...] i [...], które to odpady zostały umieszczone na tych terenach w okresie, w którym Spółka nie prowadziła jeszcze działalności gospodarczej; 11) nieuzasadnione zastosowanie najmniej korzystnego współczynnika (0,25 Mg/m3) służącego przeliczeniu objętości na masę odpadów; 12) brak dowodów potwierdzających składowanie odpadów zmieszanych; 13) pominięcie 5-10% wskaźnika błędu zakładanego przy obliczaniu objętości odpadów; 14) błędną kwalifikację działań związanych z przetrzymywaniem odpadów na działkach nr [...] i [...]. Strona uważa, że nawet jeżeli na tych terenach znajdowały się jakieś odpady, to nigdy nie były tam umieszczane świadomie w celu trwałego pozbycia się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] marca 2014r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności odniósł się do pojęcia strony postępowania, wskazując, że jest nią w niniejszej sprawie podmiot korzystający ze środowiska, tj. "E." sp. z o.o. Powołując się na przepis art. 279 ustawy Prawo ochrony środowiska, Kolegium wyjaśniło, że w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska jest posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Zarówno w aktualnej, jak i poprzednio obowiązującej ustawie o odpadach, posiadacza odpadów zdefiniowano jako każdego, kto faktycznie włada odpadami, przy czym ustawodawca wprowadził domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Materiał zawarty w aktach sprawy w sposób jednoznaczny zaś potwierdza, że podmiotem władającym odpadami na działkach nr [...] i [...] jest i była Spółka. Bez znaczenia, zdaniem organu, pozostaje zaś fakt, iż znaczna część tych odpadów mogła być umieszczona na spornych działkach przez inny podmiot (w roku 2009). Spółka przejęła po tymże podmiocie prowadzenie składowiska odpadów. Zgodnie z art. 190 ust. 4 p.o.ś. nabywca instalacji (tu skarżąca Spółka) przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację, wynikające nie tylko z pozwoleń, ale także bezpośrednio z przepisów prawa ochrony środowiska, prawa wodnego i przepisów ustawy o odpadach. W ocenie Kolegium materiał zdjęciowy zawarty w aktach sprawy oraz kopie decyzji (zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów) i wyników kontroli dostarczone przez stronę pozwalają też przyjąć, iż zastosowana przez organ I instancji stawka opłaty była prawidłowa. Na działkach nr [...] i [...] składowane były bowiem zmieszane niesegregowane odpady komunalne. Obecność takich odpadów oraz fakt ich przyjmowania stwierdzono już w 2010 roku. Zdjęcia potwierdzają skład tych odpadów odpowiadający ich opisowi (papier, tworzyw sztuczne, tekstylia itd.) - dla takich materiałów stawka opłaty jest taka sama i w 2011 r. wynosiła 107,85 zł/mg. Co więcej, z materiału zdjęciowego wynika, że odpady zalegające na działkach [...] i [...] nie były nawet podobne do tych, jakie strona rzekomo wykorzystywała do prac rekultywacyjnych (piasek, minerały). Za nieuzasadniony organ uznał też zarzut błędnej kwalifikacji działań związanych z przetrzymywaniem odpadów na działkach nr [...] i [...]. Zgodnie jednak z art. 293 ust. 2 p.o.ś. magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów. Z takim składowaniem faktycznie związany jest przelicznik 0,05, jednakże nie może mieć on zastosowania właśnie do odpadów umieszczonych m.in. na terenach leśnych. Zdaniem organu odwoławczego materiał zgromadzony i opracowany w wyniku oględzin dokonanych przed wszczęciem postępowania administracyjnego należało uznać za dowód w sprawie. Waloru dowodowego tegoż materiału nie przekreśla rzekomy brak udziału strony w czynnościach geodety. Organ I instancji wyjaśnił, że oględziny i wstęp na teren składowiska odbyły się za zgodą Spółki. W toku postępowania Spółka miała z kolei prawo przeprowadzić własne badania i analizy, i to bez zgody czy inicjatywy organu prowadzącego postępowanie, ale takich badań jednak nie zleciła. Konkludując SKO uznało, że wprawdzie informacji z czynności przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania nie można uznać za protokół z oględzin sensu stricto, jednakże jest to pewien rodzaj wiarygodnego dowodu w sprawie i nie ma potrzeby powtarzania tych czynności. W ocenie Kolegium organ I instancji nie pominął też żadnego wskaźnika błędu (zakładanego przy obliczaniu objętości odpadów). Biegli faktycznie przyznali, że należy się liczyć z marginesem błędu 5-10%, co nie oznacza jednak, że obowiązkiem organu wymierzającego opłaty było obniżenie obliczonych wielkości o tenże wskaźnik. Hipotetyczny błąd rzędu 10% oznacza, że obliczenia są bardzo zbliżone do stanu rzeczywistego. Za niezasadny Kolegium uznał też zarzut niedokonania "własnych" ustaleń przez Marszałka Województwa P. Te "własne" ustalenia, o których mowa w art. 288 Prawa ochrony środowiska dokonywane są wtedy, gdy zobowiązany nie złoży żadnego wykazu zawierającego dane niezbędne do określenia opłat albo, gdy w złożonym wykazie poda dane nasuwające zastrzeżenia. Takie ustalenia zostały przez organ I instancji dokonane, jednakże, zdaniem SKO, okazały się one niewystarczające. Ustalone dane nie pozwalały na określenie opłat podwyższonych za każdą dobę składowania. Organ administracji miał więc prawo zastosować art. 23 §1 i 4 Ordynacji podatkowej w braku danych pozwalających na określenie rzeczywistej podstawy obliczenia należnych opłat organ administracji określił tę podstawę w drodze szacowania. Zastosowano tu najprostszą metodę zakładającą, że całość odpadów została złożona na początku 2011 r. i stan ten nie uległ zmianie w trakcie roku. Masę odpadów pomnożono więc przez ilość dni w roku 2011. Metoda ta jawi się jako najwłaściwsza, ponieważ inne metody (wskazane w art. 23 §3 Ordynacji podatkowej), z uwagi na specyfikę działalności w zakresie składowania odpadów, nie dałyby się "zaadoptować" na potrzeby wymiaru opłat. Trudno by było zastosować metodę porównawczą wewnętrzną, skoro Spółka we wcześniejszych okresach również nie dokumentowała dobowych ilości składowanych odpadów na działkach nr [...] i [...]. Zastosowanie metody porównawczej zewnętrznej w ogóle jest niemożliwe - trudno porównywać jakiekolwiek przedsiębiorstwa według kryterium przekraczania dopuszczalnych granic składowisk. Inne metody - ze względu na specyfikę działalności, której dotyczą - również nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazana wyżej metoda nie była jednak do końca zbieżna z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 15 lutego 2010 r. (III OSK 192/10). W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie przedłoży informacji niezbędnych do wymiaru opłat podwyższonych za składowanie odpadów, zasadne jest przyjęcie, iż składował wszystkie odpady ujawnione w zbiorczej informacji złożonej za dany okres rozliczeniowy już od pierwszego dnia tego okresu rozliczeniowego. W niniejszej sprawie strona żadnego wykazu za rok 2011 (dotyczącego działek nr [...] i [...]) nie złożyła. Z kolei w toku postępowania nie zebrano żadnego materiału dowodowego świadczącego o objętości odpadów gromadzonych w 2011 roku. Dane ustalone przez organ I instancji dotyczyły roku 2012 i zgodnie z poglądem NSA mogły być wykorzystane co najwyżej w postępowaniu dotyczącym roku 2012. Stąd też założenie przyjęte przez organ I instancji Kolegium uznało za zbyt daleko idące. Tym bardziej, że z informacji uzyskanych od Spółki wynika, że ilość odpadów znajdujących się na tych działkach w roku 2011 mogła ulegać licznym zmianom nie tylko w porównaniu do roku 2012 ale także w trakcie 2011 r. Również w aktach znajduje się adnotacja, iż w trakcie pomiarów dokonywanych w roku 2011 ilość odpadów zmieniała się. Pogląd NSA, na który powołuje się organ I instancji, mógłby być zatem wykorzystany w niniejszym postępowaniu, gdyby zostało dowiedzione, że w roku 2011 spółka przetrzymywała na spornych działkach odpady w ilości 450Mg. W tym względzie organ I instancji nie dokonał jednak żadnych ustaleń. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu konieczne będzie zatem wykazanie, że w roku 2011 na terenach leśnych strona pozbyła się odpadów w określonych ilościach. W ocenie Kolegium szczegółowego uzasadnienia wymaga również zastosowanie wskaźnika 0,25 Mg/m3 użytego do przeliczenia objętości na masę. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego "E" Sp. z o.o. w S. formułując w stosunku do zaskarżonej decyzji zarzuty analogiczne do opisanych w odwołaniu. Autor skargi zaakcentował jednocześnie, że Spółka nie jest stroną prowadzonego postępowania w związku z tym decyzja organu I instancji powinna być uchylona, a postępowanie w tej sprawie umorzone jako bezprzedmiotowe. Spółka zwróciła też uwagę, że składowanie odpadów na działkach nr [...] i [...], przy założeniu, że decyzja przenosząca uprawnienia jest ważna, powinno być kwalifikowane jako przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska ustalonych tą decyzją, a więc jako czyn zagrożony karą administracyjną, a nie opłatą podwyższoną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, albowiem kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. nr 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w B. z dnia [...] marca 2014r. uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Marszałka Województwa P. w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc stwierdzenia, czy SKO miało uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i czy nie mogło, we własnym zakresie przeprowadzić postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Podkreślić jednocześnie należy, że przy kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, czego, jak wynika z niektórych zarzutów skargi, oczekiwałaby w niniejszej sprawie skarżąca Spółka. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. daje możliwość uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo i trafnie wypunktował wszystkie wady postępowania administracyjnego prowadzonego przez Marszałka Województwa P., które doprowadziły do przedwczesnego, a w konsekwencji wadliwego wydania decyzji określającej zobowiązania z tytułu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów na terenach leśnych, a także poszczególne czynności i okoliczności, jakie należy wykonać i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przede wszystkim, jak słusznie zauważyło Kolegium, organ I instancji nie zebrał żadnego materiału dowodowego świadczącego o objętości odpadów gromadzonych przez skarżącą Spółkę w 2011 roku. Zgromadzone zaś dowody pozwalały co najwyżej na stwierdzenie, że Spółka w 2011 roku składowała odpady na działkach o nr geod. [...] i [...], stanowiących tereny leśne. Ilość tych odpadów nie została właściwie ustalona. Dokonane pomiary pozwalały bowiem na oszacowanie ilości składowanych odpadów w roku 2012, a w konsekwencji mogły być wykorzystane wyłącznie w postępowaniu dotyczącym tego roku. Jeżeli zatem organ I instancji przyjął założenie, że ilość zgromadzonych na w/w działkach odpadów w 2011 roku jest taka sama jak w 2012 roku, to, jak słusznie stwierdziło Kolegium, powinien to domniemanie należycie uzasadnić. Do uchybień proceduralnych organu I instancji, nie nadających się usunąć w postępowaniu odwoławczym należało również nieuzasadnienie wskaźnika 0,25 mg/m3 użytego do przeliczenia objętości na masę. Organ I instancji nie wykazał bowiem w żaden sposób, na jakiej podstawie uznał go za optymalny, tym bardziej, że odbiegał on znacząco od wskaźników podanych przez lokalnych przedsiębiorców (np. 0,075; 0,12; 0,125; 0,139). O przyjęciu takiej optymalności nie może też świadczyć fakt przyjęcia takie wskaźnika w planie gospodarki odpadami województwa p., bo jak słusznie zauważyło Kolegium, z planu tego nie wynika, na jakiej podstawie został on obliczony. Odpowiadając z kolei na argumentację autora skargi odnośnie braku po stronie Spółki przymiotu strony postępowania należy wskazać, że podstawą uznania skarżącej Spółki za stronę stanowi art. 279 ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1262 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska jest posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Zarówno w aktualnej, jak i poprzednio obowiązującej ustawie o odpadach, posiadacza odpadów zdefiniowano jako każdego, kto faktycznie włada odpadami, przy czym ustawodawca wprowadził domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Materiał zgromadzony w aktach sprawy pozwala zaś stwierdzić, jak słusznie wywiodło SKO, że podmiotem władającym odpadami na działkach nr [...] i [...] jest i była skarżąca Spółka. Co prawda działki te nie należały do Spółki, jednakże na tychże działkach zalegały odpady pochodzące właśnie ze składowiska odpadów prowadzonego przez tą Spółkę, która objęła we władanie część tych działek, składując na nich odpady. Składowanie odpadów na tych działkach, słusznie uznano zatem za dowód na władanie tymi terenami. Zarówno mapy sporządzone na zlecenie organu administracji, jak i mapy dostarczone przez Spółkę, potwierdzają, że chodzi tu o odpady tworzące skarpy składowiska a nie oddzielne nielegalne wysypiska, które mogłyby być utworzone przez podmioty trzecie. Pochodzenie odpadów przesądza o tym, że to właśnie skarżąca Spółka powinna być stroną niniejszego postępowania. Końcowo odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych mających wpływ na wysokość ustalonych opłat, należy zauważyć, że kasatoryjny charakter zaskarżonej w sprawie decyzji organu odwoławczego wywołuje ten skutek, że organ l instancji ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, czego pełnomocnik skarżącego jak wskazuje argumentacja skargi, zdaje się nie dostrzegać. Innymi słowy na obecnym etapie postępowania, czyli po uchyleniu decyzji organu I instancji, kwestia wysokości opłat za składowanie odpadów pozostaje nadal nierozstrzygnięta, a więc Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny wskazanych wartości. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję, ponieważ uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. w związku z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.