II SA/Bk 463/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na czynność Starosty S. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności i stwierdza, że skarżącemu P. K. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425,00 (słownie: czterystu dwudziestu pięciu) złotych; 2. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 463/13 UZASADNIENIE W piśmie z dnia 2 października 2012 r. P. K. złożył wniosek o zwrot części opłaty uiszczonej z tytułu wydania karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], którą uiścił w wysokości 500 zł w dniu 1 września 2005 r. W odpowiedzi na wniosek Sekretarz Powiatu S. w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że nie istnieje możliwość zwrotu opłaty, bowiem została naliczona zgodnie z prawem. Zdaniem organu ewentualnych roszczeń w tym zakresie strona może dochodzić na drodze sądowej. P. K. złożył zażalenie na bezczynność Starosty S., które to zażalenie zostało uwzględnione postanowieniem SKO w S. z dnia [...] marca 2013 r. znak [...]. Kolegium wyznaczyło Staroście S. dodatkowy termin do załatwienia wniosku P. K. z dnia 2 października 2012 r. – do dnia 28 marca 2013 r. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Sekretarz Powiatu S. poinformował wnioskodawcę, że opłata za wydanie karty pojazdu pobrana od strony w wysokości 500 zł, naliczona została na podstawie § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie uiszczenia tej opłaty rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdził niezgodność przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej. Wywiedziono, że w dacie pobierania opłaty od wnioskodawcy Starosta działał w zgodzie z wówczas obowiązującymi przepisami, dlatego nie istnieje możliwość zwrotu opłaty. Wskazano, że powyższe stanowisko nie zamyka stronie możliwości dochodzenia roszczeń na drodze sądowej. Pismo z dnia [...] marca 2013 r. zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 13 marca 2013 r. W dniu 8 kwietnia 2013 r. P. K. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że w wyroku w sprawie U 4/06 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. stanowi regulację wykraczającą poza delegację zawartą w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym oraz że ustalona w rozporządzeniu wysokość opłaty nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi oraz pozostaje w sprzeczności z art. 217 Konstytucji. Zdaniem strony przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia jest również sprzeczny z prawem europejskim. Odpowiedź na powyższe wezwanie organ wystosował do strony w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r. podtrzymując dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Pismo zostało doręczone stronie w dniu 19 kwietnia 2013 r. W dniu 14 maja 2013 r. P. K. złożył skargę na czynność Sekretarza Powiatu S. z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającą zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Zdaniem skarżącego rozpoznając negatywnie wniosek organ działał w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 6/04 oraz przepisem art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, jak również z konkluzją Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zawartą w wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07. Sprowadza się ona do twierdzenie, że brak jest podstaw do nakładania opłaty w związku z pierwszą rejestracją w Polsce samochodu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego, w sytuacji gdy taka opłata nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego już zarejestrowanego na terenie tego kraju. Odnośnie stanowiska organu, że zakwestionowany przez obydwa Trybunały przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia obowiązywał w dacie pobrania opłaty od skarżącego – wskazał on, że stanowisko to zostało zakwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona czynność była niezgodna z prawem. Przedmiotem sprawy jest kwestia odmowy zwrotu skarżącemu kwoty 425 zł tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przez niego w dniu 1 września 2005 r. wysokości 500 zł z tytułu rejestracji sprowadzonego pojazdu. W sprawie o tak zakreślonym przedmiocie dopuszczalna jest zarówno droga sądowa przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej przesądził w sposób wiążący NSA uchwałą 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21). Wskazał, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną załatwianą w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Dopuszczalność dochodzenia przedmiotowych roszczeń przed sądem powszechnym przesądził Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (OSNC 2008/7-8/72). Powyższe oznacza, że strona może skierować żądanie albo na drogę procesu cywilnego, albo na drogę administracyjną, bowiem, jak ocenił NSA, stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że administracyjny obowiązek organu wobec strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym realizacji tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Wybór sposobu dochodzenia zwrotu opłaty zależy zatem od strony, która w sprawie niniejszej zdecydowała się na drogę administracyjną. Przesądzenie przez NSA w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., że czynność zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno – technicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, oznacza że strona zamierzająca poddać taką czynność kontroli sądu powinna wyczerpać, przed wniesieniem skargi, drogę postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżący dopełnił tego formalnego wymogu, bowiem pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa, którego organ dopuścił się odmawiając w dniu [...] marca 2013 r. zwrotu części opłaty. Pismo to wpłynęło co prawda do organu po upływie terminu 14 dni od dnia podjęcia przedmiotowej czynności (termin ten obowiązuje na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a.), bowiem strona dowiedziała się o czynności w dniu 13 marca 2013 r. (vide zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 8 verte akt administracyjnych), a wezwanie złożyła w dniu 8 kwietnia 2013 r. (powinna to uczynić najpóźniej w dniu 27 marca 2013 r.), to jednak okoliczności sprawy nie pozwalają obciążać jej negatywnymi skutkami uchybienia terminu. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. stanowiącym skarżoną czynność organ nie pouczył bowiem strony ani o terminie złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ani nawet o takiej możliwości. Należy zatem przyjąć, uwzględniając zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.), że wobec braku pouczenia o środku zaskarżenia termin czternastodniowy do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie rozpoczął biegu. Strona zatem nie uchybiła temu terminowi składając wskazane wezwanie po jego upływie. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalny jest zwrot kwoty 425 zł tytułem części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu w sytuacji, gdy w dacie ponoszenia zawyżonych, zdaniem skarżącego, kosztów wynikały one z obowiązującego aktu prawnego (rozporządzenia), następnie uznanego za niekonstytucyjny i w sytuacji, gdy w chwili żądania zwrotu niekonstytucyjne przepisy już nie obowiązywały. Skarżący uiścił sporną opłatę w wysokości 500 zł w dniu 1 września 2005 r. na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 (OTK-A 2006/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność tego przepisu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie odroczył utratę jego mocy obowiązującej do dnia 1 maja 2006 r. Ocenił, że przedmiotowa niezgodność polega na wykroczeniu poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ustalona była ona w kwocie 75 zł, nie pozostaje w związku z kosztami usługi. Jest również sprzeczne z art. 217 Konstytucji, bowiem w części wykraczającej poza koszty rzeczywiste stanowi daninę publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 75 zł. Nowe rozporządzenie weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (przed datą utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. (zakwestionowane przez Trybunał). Mając powyższe na uwadze skład orzekający ocenił czynność Starosty, którą odmówiono skarżącemu zwrotu części opłaty, za niezgodną z prawem. Rację ma organ, że w dacie pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Przedmiotowy argument w postępowaniu przed sądem jest jednak bezskuteczny. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że jej przepisy można stosować bezpośrednio. Niezawisłość sędziowska uprawnia sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia (aktu podustawowego), który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą (vide wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Niezależnie zatem od utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r., sąd, kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. Korzystając z tej możliwości skład orzekający stwierdził, że późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, że powołany przepis (z powodów wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny), nie był zgodny z ww. ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania przedmiotowych danin dla materii ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania prawodawcy. Obliguje to skład orzekający w sprawie niniejszej do niezastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., a przez to do oceny, że pobrana w dniu 1 września 2005 r. opłata - w części ponad faktyczne koszty wydania karty - była niezgodna z prawem. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że w dacie podejmowania kwestionowanej w sprawie niniejszej czynności wskazany akt podustawowy już nie obowiązywał, bowiem został zastąpiony nowym rozporządzeniem ustalającym wysokość tej opłaty na kwotę 75 zł. Jeżeli zatem kwota opłaty za wydanie karty pojazdu ustalona w rozporządzeniu z dnia 28 lipca 2003 r. była zawyżona w stosunku do wysokości kosztów związanych z jej drukiem i dystrybucją, to skarżącemu – który tę zawyżoną kwotę uiścił - należy się zwrot różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty uwzględniającej rzeczywiste koszty wydania karty. Rozpatrując sprawę niniejszą należy mieć również na uwadze sprzeczność §1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 90 TWE (jak trafnie zarzucono w skardze). W dniu 16 kwietnia 2003 r. Polska podpisała z Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Stosownie do art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Polska jest związana postanowieniami Traktów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Od dnia 1 maja 2004 r. normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego i mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa. Dotyczy to również art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Z treści tego przepisu wynika, że Państwa Członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z innych Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., nakładanej w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on już w Polsce zarejestrowany. Skoro zatem § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest sprzeczny z art. 90 TWE, zasadna jest odmowa zastosowania tej regulacji w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podjęta została również kwestia przedawnienia żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. W tej kwestii wskazuje się, że od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zapisano w niej, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7) oraz wskazano, że do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta, zdaniem sądu, nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA (wyroki z dnia 20 grudnia 2012 r., I OSK 2192/12, z dnia 21 lutego 2013 r., I OSK 692/12 oraz z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1243/12, dostępne w CBOSA), że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następne ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. W konsekwencji w sprawie tej powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ tego typu kwestii (dotyczących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu), tj. w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepisy art. 61 ustawy o finansach publicznych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji. Stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu z jednoczesnym stwierdzeniem uprawnienia skarżącego do zwrotu przedmiotowej opłaty - wywołuje skutek w postaci powstania po stronie organu obowiązku dokonania zwrotu spornej kwoty. Z uwagi na to, że charakter zaskarżonej czynności przesądza, iż nie nadaje się ona do wykonania, sąd odstąpił od orzeczenia w przedmiocie jej wykonalności na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.