II SA/Bk 469/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2010 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. P. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu strony p o s t a n a w i a odrzucić skargę Wnioskiem z 02 grudnia 2009 r. D. W., G. i C. B., E. P., J. i K. B. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o ocenę legalności prowadzonej przez M. C. budowy drogi dojazdowej na działce nr [...] w K. Zawiadomieniem z 28 grudnia 2009 r. organ poinformował wnioskodawców o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu prawnego spornych robót na działce nr [...]. Wskazał, że wszczęcie nastąpiło na wniosek. Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. organ odmówił wstrzymania prowadzonych na działkach nr [...] robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu. W wyniku zażalenia na powyższe postanowienie złożonego m.in. przez E. P. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił orzeczenie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pismem z 08 kwietnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował E. P., iż nie jest ona stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawdzenia legalności robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu "drogi dojazdowej" działek nr [...] w miejscowości K. gm. C. Wywiedziono, że działka E. P. nie graniczy z żadną z powyżej wymienionych działek, na których prowadzone są prace budowlane. W dniu 19 kwietnia 2010 r. E. P. wezwała organ - na podstawie art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała, że swój interes prawny do udziału w postępowaniu wywodzi z art. 5 ust. 1 pkt 6 i 9 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wywiodła, że działki nr [...] stanowią według zapisów księgi wieczystej jedną nieruchomość graniczącą z jej działkami nr [...]. Pismem z 19 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., wystosowanym w odpowiedzi na powyższe wezwanie, wskazał, że działki nr [...] zostały wydzielone z działki nr [...] stanowiącej uprzednio całość, jednak nie graniczą obecnie z działkami E. P. nr [...]. Dlatego organ ocenił brak po stronie wzywającej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa do uczestniczenia w postępowaniu. E. P. złożyła do sądu administracyjnego skargę na pismo z 19 maja 2010 r. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 28, 77 § 1 i 104 § 1 Kpa. Uzasadniając skargę podniosła, że posiada interes prawny do żądania rozstrzygnięcia sprawy spornych robót przy drodze dojazdowej, bowiem kontynuowanie tych robót spowoduje, że wykonywanie drogi przesunie się na wysokość jej działek. Droga, w ocenie skarżącej, stanowić będzie zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców sąsiednich nieruchomości, jak również już powoduje zmiany odpływu wód opadowych i zalewanie działek. Zarzuciła, że organ nie ustosunkował się do argumentu z wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego istnienia bezpośredniego sąsiedztwa działek, na których wykonywana jest droga - z jej działkami, które to sąsiedztwo wynika z faktu objęcia ich jedną księgą wieczystą. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko z pisma z 19 maja 2010 r. i ponownie wskazał, że z materiału dowodowego nie wynika, by E. P. posiadała działki bezpośrednio graniczące z działkami, na których prowadzona jest budowa drogi dojazdowej, zatem podmiot ten nie ma interesu prawnego by być stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem działanie organu w niej zakwestionowane, na obecnym etapie postępowania administracyjnego, pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Z mocy art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje rozpoznawanie skarg na określone, władcze formy tej działalności w postaci decyzji, postanowień, aktów z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, interpretacje podatkowe, akty prawa miejscowego organów samorządowych i terenowych organów administracji rządowej, akty nadzoru, bezczynność w sprawach, w których powinna być wydana decyzja, postanowienie lub inny akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt – 1 – 8 p.p.s.a.). W ocenie sądu zaskarżone w sprawie niniejszej działanie organów w postaci odmówienia skarżącej udziału w postępowaniu w charakterze strony i powiadomienie jej o tej okoliczności pismami z 08 kwietnia 2010 r. i 19 maja 2010 r. nie mieści się w katalogu spraw wyszczególnionych powyżej wskazanym przepisem, bowiem przedmiotowe pisma nie stanowią decyzji administracyjnych, postanowień czy innych aktów z zakresu administracji publicznej – zaskarżalnych skutecznie do sądu administracyjnego. Sąd orzekający w składzie niniejszym nie podziela tego kierunku orzecznictwa, zgodnie z którym rozstrzygnięcie o posiadaniu statusu strony w postępowaniu powinno przybierać formę postanowienia, w związku z czym cech postanowienia można doszukiwać się w kwestionowanych pismach. Brak jest podstaw prawnych do takiego rozumowania, w szczególności takiej podstawy do wydania odrębnego orzeczenia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania statusu strony nie można wyprowadzić z art. 28 Kpa, czy art. 123 Kpa. Jedynym przepisem, który pozwala organowi na rozstrzygnięcie o dopuszczeniu do postępowania w charakterze strony jest art. 31 § 2 Kpa w odniesieniu do udziału organizacji społecznej. Ten przepis nie ma jednak w sprawie zastosowania. Z tego względu pism z 08 kwietnia i 19 maja 2010 r. nie należy traktować jak postanowień. Podobne stanowisko zaprezentowano w wyrokach WSA w Warszawie z 04 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 1516/07, Lex nr 424139 oraz z 27 lutego 2007 r., I SA/Wa 1850/06, Lex nr 342173. Wbrew stanowisku skarżącej, przedmiotowe pisma nie stanowią również czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (w skardze błędnie podano art. 3 § 2 pkt 4a zamiast pkt 4 p.p.s.a.). Kodeks postępowania administracyjnego, którego procesowe uregulowania mają w niniejszym przypadku zastosowanie na etapie administracyjnym, nie przewiduje wydawania w toku postępowania aktów lub dokonywania czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast przewiduje szereg czynności procesowych organu, wiążąc go jednak ustaloną formą podejmowanych rozstrzygnięć i regulacjami dotyczącymi ich zaskarżalności. Jak wyżej wspomniano, w kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu Kpa przewiduje wydanie postanowienia wyłącznie co do udziału organizacji społecznej. W zakresie innych podmiotów takiej możliwości nie przewiduje, natomiast umożliwia dochodzenie swoich praw w inny sposób. Podmiot, który uważa się za stronę konkretnego, pozostającego w toku postępowania administracyjnego, a któremu w tym postępowaniu odmówiono udziału, może doprowadzić do zbadania własnego interesu prawnego w sprawie, składając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie ewentualnie skargę do sądu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego umarzające postępowanie wywołane tym odwołaniem. Przy czym odwołanie w takim przypadku powinno zostać wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego na tę czynność dla strony, której decyzję doręczono. W przypadku pozbawienia udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną można żądać jego wznowienia w terminie jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o wydanej decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.