II SA/Bk 470/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S.A. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania S.A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową przy ulicy R. [...] w B. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych samowolnie robót polegających na zmianie pokrycia dachu i wymianie obróbek blacharskich w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. R. [...] w B., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową przy ulicy R. [...] w B. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych samowolnie robót polegających na zmianie pokrycia dachu i wymianie obróbek blacharskich w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. R. [...] w B. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] marca 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wpłynął wniosek S.A. w sprawie robót budowlanych związanych z remontem dachu budynku wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ulicy R. [...] w B. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 23 kwietnia 2007r. organ pierwszej instancji ustalił, iż w 2006r. we wskazanym budynku został przeprowadzony remont polegający na zmianie pokrycia dachu na papę termozgrzewalną oraz wymianie obróbek blacharskich. Przed przystąpieniem do w/w prac remontowych Wspólnota Mieszkaniowa przy ulicy R. [...] w B. nie zgłosiła wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (Urząd Miejski w B. , Departament Architektury), do czego była zobowiązana na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydał w dniu [...] kwietnia 2007r. postanowienie, na mocy którego nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 czerwca 2007r. opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie prawidłowości wykonywania robót budowlanych związanych z przeprowadzonym w budynku wielorodzinnym przy ulicy R. [...] w B. remontem, obejmującym zmianę pokrycia dachu i wymianę obróbek blacharskich. W dniu 24 grudnia 2007 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo pełnomocnika w/w Wspólnoty Mieszkaniowej, informujące o wytoczeniu przez Wspólnotę powództwa przeciwko wykonawcy robót remontowych dachu przedmiotowej nieruchomości. Do pisma załączono kserokopię opinii biegłego sądowego w w/w sprawie o sygn. akt [...], dotyczącą m.in. błędów w wykonywanych robotach budowlanych ze wskazaniem prac, które mają być wykonane, celem usunięcia tych usterek. Pismem z dnia 20 października 2008 r. Wspólnota Mieszkaniowa poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o tym, że po zakończeniu w/w postępowania sądowego zostały wykonane "prace poprawkowe", które trwały do 30 września 2008 r. Do pisma załączona została opinia techniczna opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego wraz z oświadczeniem, że zrealizowane roboty budowlane zgodne są ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi. W związku z powyższym organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] października 2008 r. decyzję, którą umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z remontem dachu budynku wielorodzinnego. Z powyższym nie zgodził się S.A., który złożył odwołanie od w/w decyzji organu pierwszej instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując m.in. na nieprawidłowość dotyczące podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, ponadto na naruszenie art. 10 § 1 Kpa, poprzez uniemożliwienie stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz podkreślając braki w materiale dowodowym, polegające na niewyjaśnieniu okoliczności wykonania "prac poprawkowych", o których mowa w piśmie Wspólnoty z dnia 20 października 2008 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. Organ odwoławczy wykazał także braki polegające na nie ustaleniu sposobu reprezentacji Wspólnoty przed organami administracji publicznej. Organ pierwszej instancji podczas ponownego rozpoznania sprawy uzupełnił materiał dowodowy. Ustalił skład osobowy Zarządu Wspólnoty oraz wyjaśnił, iż radca prawny – A.O. posiadał pełnomocnictwo do reprezentowania Wspólnoty przed organami administracji publicznej jedynie w czasie trwania postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Rejonowym w B. w sprawie o sygn. akt [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. ustalił także, iż "prace poprawkowe" zostały wykonane na podstawie opinii biegłego sądowego, sporządzonej na potrzeby w/w procesu cywilnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy "Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z remontem dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, powołując art. 105 § 1 kpa. W ocenie organu, brak było podstaw prawnych do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego ponieważ Wspólnota przedłożyła opinię techniczną, sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. C.D., z której wynika, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi. W takiej sytuacji należało umorzyć postępowanie (tu organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 493/2004, także wyrok NSA z dnia 9 lipca2008 r. – sygn. akt II OSK 795/07). Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył S.A. Wyraził podejrzenie, że roboty budowlane nie zostały wykonane prawidłowo. Stwierdził, że zamontowane rury spustowe o przekroju 120 mm mają za małą średnicę do prawidłowego odprowadzania wód opadowych, a nadto nieprawidłowo zostały połączone – przy gruncie – z rurami żeliwnymi, nie zachowują pionu psując estetykę obiektu. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydając zaskarżoną decyzję, nie podzielił zarzutów odwołania stwierdzając jednocześnie nieprawidłowe zastosowanie, co do zasady, art. 105 Kpa. Organ II instancji podkreślił, że Wspólnota wykonała nałożony na nią obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W dniu 20 października 2008 r. przedłożona została opinia techniczna opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego wraz z oświadczeniem, że zrealizowane roboty budowlane zgodne są ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi. Organ nie miał powodu do jej podważenia skoro została sporządzona przez osobę kompetentną – rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, wpisanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, co zostało potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez Polską "Izbę Inżynierów Budownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 6 Prawa budowlanego osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu prac, jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość. Organ odwoławczy przyjął tak, jak organ pierwszej instancji, że opinia techniczna jest wystarczająca do oceny, iż roboty budowlane, związane z remontem dachu przedmiotowego budynku wielorodzinnego, zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi. Nie było zatem potrzeby stosowania art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi o tym, że w razie dostarczenia opinii technicznej niedostatecznie wyjaśniającej sprawę, organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie dodatkowej oceny na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia. Organ podkreślił, iż kwestionujący niniejszą opinię – S.A., nie zlecił wykonania jakiejkolwiek oceny robót osobie wykonującej samodzielne funkcje techniczne w budownictwie – do czego miał prawo, a opiera się jedynie na swoich własnych ocenach i sądach o jakości robót budowlanych. Faktem jest, że Wspólnota Mieszkaniowa wykonała "prace poprawkowe" w okresie od 5 września 2008 r. do 30 września 2009 r. na podstawie opinii biegłego sądowego, sporządzonej na potrzeby procesu cywilnego. Jednakże po wykonaniu niniejszych prac Wspólnota zleciła sporządzenie opinii technicznej rzeczoznawcy, który ocenił wykonane roboty budowlane na dzień 15 października 2008 r. Chociaż niewłaściwym ze strony Wspólnoty było rozpoczynanie prac na podstawie opinii biegłego, ponieważ podstawą taką winna być decyzja organu nadzoru budowlanego, wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na mocą której zostałoby nakazane wykonanie określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to jednak ze względu na niewielki zakres tych "prac poprawkowych" oraz późniejsze przedłożenie opinii opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego określającej, że zrealizowane roboty budowlane zgodne są ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi, organ uznał, że miała miejsce konwalidacja postępowania w tym zakresie. Organ zwrócił uwagę na zastosowanie, przez organ I instancji, niewłaściwej podstawy decyzji, bowiem bezprzedmiotowość postępowania błędnie utożsamił z bezzasadnością żądania strony. Ponieważ roboty budowlane zostały wykonane samowolnie, wszczęte i prowadzone było postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego (wykonane roboty budowlane nie polegały na wykonaniu obiektu budowlanego lub jego części, wobec czego niezasadnym było prowadzenie postępowania w trybie art. 49 b Prawa budowlanego). W dacie oględzin roboty budowlane były już zakończone, a więc nie było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego do robót już zakończonych należało odpowiednio zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Według powyższych przepisów, jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem, należy nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania. W przypadku, gdy brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ powinien nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na skutek ustalenia, na podstawie przedłożonej opinii, iż wszystkie roboty budowlane zostały wykonane organ przyjął, iż brak jest podstaw do nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Oznacza to, że w tych okolicznościach jedyną legalną decyzją jest decyzja o odmowie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ powołał się na: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 735/05 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 337/08. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku S.A. zarzucił decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 118 ze zm.). Wniósł o wnikliwe zbadanie sprawy przez Sąd. W uzasadnieniu skargi, skarżący wyraża swoje obawy, czy remont został faktycznie wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi. Zdaniem skarżącego, organ nadzoru budowlanego powinien, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, skoro wcześniej inwestor nie miał pozwolenia na przeprowadzenie remontu, Skarżący twierdzi, że wadliwie został dokonany remont dachu, a zamontowane rury spustowe mają niewłaściwą średnicę, co doprowadzi do tego, że żaden ubezpieczyciel nie zawrze umowy na ubezpieczenie budynku. Dalej wyraził zaniepokojenie o bezpieczeństwo mieszkańców bloku i ich mienia, bowiem (jak twierdzi) dach może być zniszczony przez opady deszczu lub śniegu, a nie istnieje gwarancja by ubezpieczyciel budynku wypłacił, bezspornie, należne odszkodowania. W odpowiedzi na skargę, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej: PWINB) wniósł o jej oddalenie. Organ raz jeszcze przedstawił argumenty, jakie uprzednio zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził także, że zarzuty wskazane w skardze są powtórzeniem odwołania, do którego organ odniósł się w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu tj. zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ogranicza się tylko do rozpatrzenia wniosków skargi, lecz kontroluje decyzję pod kątem ewentualnych, innych naruszeń prawa. Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawnych, które powodowałyby konieczność jej uchylenia. Wyjaśnić należy skarżącemu, że zamieszczone w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) przepisy regulują tryb i zasady postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem pozostaje przywrócenie stanu zgodności z prawem. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ budowlany może podjąć różne rozstrzygnięcia. Pierwsza sytuacja jest taka, kiedy roboty budowlane, wykonane w warunkach samowoli (art. 50 ust. 1 pkt 1 – 3) mogą być doprowadzone do stanu zgodności z prawem po uprzednim wykonaniu, nałożonych przez organ na inwestora, określonych robót budowlanych lub czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Jeżeli, natomiast, ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, ze wykonane roboty odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją odmawiającą nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Decyzja taka legalizuje wykonane roboty, a warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że wykonane roboty nie naruszają prawa. Powyższa sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Faktem jest, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. R. [...] w B. dokonała robót remontowych polegających na zmianie poszycia dachu oraz wymianie obróbek blacharskich, bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Z tego też powodu organy nadzoru budowlanego uruchomiły wyżej wymienione postępowanie naprawcze, zobowiązując inwestora, w pierwszej kolejności, do dostarczenia opinii technicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną, w zakresie prawidłowości wykonanych robót w budynku przy ulicy R. [...] w B. (postanowienie PINB z dnia [...].04.2007 r. wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlanego). Taka opinia techniczna została wykonana i przedłożona przez dr inż. C.D., opisująca stan robót na datę 15.10.2008 r. Rzeczoznawca podał, iż pokrycie dachowe i obróbki blacharskie zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi dotyczącymi wykonania i odbioru robót budowlanych. S.A., w zarzutach skargi, wyraził własną opinię na temat nieprawidłowości wykonanych robót budowlanych, zwłaszcza niedokładnego, nieestetycznego zamocowania rur spustowych i ich zbyt małej średnicy. Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącego, którego stanowisko zawiera się w sferze podejrzeń i przypuszczeń, że remont wykonano nieprawidłowo. Subiektywna argumentacja skarżącego nie stanowi dowodu, który mógłby skutecznie podważyć opinię kompetentnego rzeczoznawcy budowlanego, wpisanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, co zostało potwierdzone stosownym zaświadczeniem Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy, skarżący nie przedstawił żadnej kontropinii, wykonanej przez osobę uprawnioną, która potwierdzałaby jego zarzuty. W ocenie Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, także prawidłowo zastosowano wykładnię norm prawa budowlanego. Jeśli chodzi o kwestię prawno – procesową w zakresie sentencji decyzji tj. czy odmowa nałożenia obowiązków, czy też umorzenie postępowania, jest formą prawidłową, to Sąd opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w zaskarżonej decyzji. W gruncie rzeczy efekt postępowania, w obydwu przypadkach, jest taki sam. Orzecznictwo w tej mierze jest podzielone. Jednakże w przypadku umorzenia postępowania na podstawie art. 105 kpa musiałaby wystąpić przesłanka "bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego" skutkująca niemożnością załatwienia sprawy co do jej istoty. Skoro strona wysuwa konkretne żądania i zarzuty wobec rozstrzygnięcia organu, tyle że bezzasadne, to wykazanie w decyzji bezzasadności żądań i zarzutów stanowi istotę rozstrzygnięcia sprawy, a nie jej bezprzedmiotowości. Stąd też za prawidłową uznać należy formę decyzji odmawiającą nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Skład orzekający przychyla się, w tej mierze, do linii orzecznictwa, zaprezentowanej m.in. w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 735/05), z dnia 26 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 337/08) a także w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2009 r. (Sygn. akt II SA/Bk 75/09). Sąd oddalił skargę, jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.