II SA/Bk 475/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 października 2011 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2011 - znak: [...] Burmistrz W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił ustalenia Pani M. Ł. (dalej powoływana także jako Skarżąca) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem, na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie geodezyjnym W. Zdaniem organu I instancji, proponowana inwestycja nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako u.p.z.p.). Dokonana w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła na stwierdzenie, że teren objęty wnioskiem (działka o numerze [...]) nie sąsiaduje z działką, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wskazanej we wniosku zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że na terenie sąsiadującym z wnioskowanym do zabudowy gruntem brak jest jakiejkolwiek zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, a tylko taka mogłaby stanowić odniesienie do określenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej w złożonym wniosku. Zdaniem organu za powyższym przemawia także fakt istnienia na sąsiedniej działce (nr [...]) elementów zabudowy zagrodowej. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Skarżąca i w złożonym odwołaniu wskazała, że w jej ocenie planowana inwestycja spełnia wymogi stawiane przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Skarżącej, organ I instancji niewłaściwie przyjął, że istniejąca zabudowa na działce nr [...] nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji. Ocenę charakteru tej działki organ przeprowadził wyłącznie na podstawie odczytania danych zawartych w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w B. oraz ewidencji podatkowej Urzędu Miasta. Na okoliczność podobieństwa istniejącej na działce nr [...] zabudowany do planowanej inwestycji Skarżąca przedstawiła dokumentację fotograficzną. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że obowiązkiem organu administracji publicznej, właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest dokonanie ustaleń co do istnienia bądź braku istnienia określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek, warunkujących wydanie decyzji pozytywnej dla strony. W szczególności służy temu przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Podkreślił, że niezwykle istotnym jest, aby analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu była przeprowadzona rzetelnie z uwzględnieniem stanu istniejącego na danym terenie, albowiem w sytuacji ustalenia, że chociaż jedna z działek sąsiednich może stanowić, tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a pozostałe warunki przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. są spełnione, to organ nie może wydać rozstrzygnięcia negatywnego dla strony. Aby można było powiedzieć, że zasada ta nie jest w danym przypadku spełniona, organ rozpoznający wniosek musi bez żadnych wątpliwości stwierdzić, że zachodzi sprzeczność funkcji zabudowy planowanej z funkcją istniejącą na sąsiednim gruncie. O sprzeczności takiej możemy mówić wtedy, gdy dane funkcje nie mogą ze sobą bezkolizyjnie współistnieć, lub gdy, jedna ma negatywny wpływ na drugą. Tak więc nie wystarczy, aby organ rozpoznający wniosek stwierdził w decyzji, że nie zachodzi w sprawie zasada dobrego sąsiedztwa. Musi on w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić okoliczności wskazujące na tę sprzeczność i uzasadnić swoje stanowisko. Jeśli bowiem strona otrzymuje w sprawie decyzję odmowną musi znać nie tylko samo rozstrzygnięcie, lecz wiedzieć, co było powodem jego wydania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca i w wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skardze wskazała na naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo braku przesłanek do jego zastosowania oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ustalenia warunków zabudowy terenu dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w zakwestionowanej decyzji Kolegium nie odniosło się do zawartego w odwołaniu wniosku strony o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie w sprawie orzeczenia reformacyjnego. W ocenie Skarżącej, decyzja Burmistrza W. opiera się nie tyle na naruszeniu przepisów postępowania, co na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Według Skarżącej, istotą sprawy jest to, że na dzień rozstrzygania sprawy przez SKO w B. nie było żadnych podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku Skarżącej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wniosło o jej oddalenie. Kolegium wyjaśniło, iż wyeliminowanie uchybień wydanej w I instancji decyzji wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, na co Kolegium zwróciło już uwagę w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...]. Wówczas to organ II instancji, w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podkreślił, że odmowa ustalenia warunków zabudowy, co do zasady, może nastąpić jedynie w przypadku nie spełnienia któregokolwiek z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro organ I instancji odmowę taką oparł o wyżej powołany przepis, to uzasadniać to powinny wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wyraziło ponadto pogląd, że istnienie na danym terenie jedynie budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej nie przesądza jeszcze o niemożności realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (niezwiązanego z gospodarstwem rolnym) na tym obszarze. Funkcją budynku mieszkalnego, niezależnie od tego, czy to jest budynek w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, czy zagrodowej, jest funkcja mieszkalna. Skoro więc elementem zabudowy zagrodowej są budynki mieszkalne, to zdaniem Kolegium nie ulegało wątpliwości, że w tym obszarze występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej. W orzeczeniu tym podkreślono jednakże, że nawet jeśli przyjąć, iż na terenie analizowanym istnieją budynki o takiej funkcji, to nie przesądza to jeszcze o spełnieniu w sprawie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 ustawy. Warunek dobrego sąsiedztwa jest bowiem spełniony wówczas, kiedy stan zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym pozwala na określenie warunków dla nowej zabudowy nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji, ale również w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Skoro więc ani parametry, ani cechy, ani też wskaźniki kształtowania zabudowy znajdującej się w wyznaczonym obszarze nie były przedmiotem analizy organu I instancji, sprawę należało przekazać do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Analiza urbanistyczna i ocena wniosków z tej analizy płynących może bowiem nastąpić jedynie w postępowaniu przed organem I instancji. Wobec powyższego Kolegium nie mogło wydać decyzji merytorycznej w sprawie, albowiem pozbawiłoby to strony postępowania, jednej instancji, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 Kpa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z istoty wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz z wykładni literalnej art. 138 § 2 zd. 1 w związku z art. 138 § 1 Kpa wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna może bowiem zostać podjęta w postępowaniu przed organem odwoławczym wyłączenie w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Takie rozwiązanie prawne ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, jest więc zobowiązany wykazać łączne wystąpienie dwóch przesłanek, mianowicie, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981/2/88 i z dnia 25 maja 1983r. sygn. akt II SA 403/83, ONSA 1983/1/3). W niniejszej sprawie organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które, w ocenie Sądu, było uzasadnione. Podkreślić należy, iż obowiązkiem organu w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jak wynika z treści przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statułowanej w art. 15 Kpa (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji nie dokonał analizy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy znajdującej się na wyznaczonym obszarze, tym samym naruszył przepisy dotyczące zasad przeprowadzenia postępowania w sprawach dotyczących warunków zabudowy. Owszem uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak przyznaje samo Kolegium w odpowiedzi na skargę, zawierało braki w powyższym zakresie, albowiem nie wskazywało bezpośrednio uchybień, jakie należy wyeliminować przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednakże w ocenie Sądu, powyższe nie stanowiło naruszenia prawa, w stopniu uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, iż we wcześniejszej decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2011 r., zapadłej w tej samej sprawie, organ w sposób szczegółowy wskazał jakich błędów w przeprowadzonym postępowaniu dopuścił się organ I instancji i jakie czynności powinien podjąć, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do tych zaleceń i wskazówek, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, Burmistrz W. nie odniósł się w należyty sposób. Podkreślić przy tym należy, że wydając decyzję kasacyjną Kolegium uwzględniło odwołanie Skarżącej. Podjęte rozstrzygnięcie jest korzystne dla niej, albowiem decyzja organu I instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym, nie jest przesądzone, w jaki sposób wobec planowanej inwestycji, zostaną ustalone warunki zabudowy. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji merytorycznej, albowiem stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony przez organ I instancji. Nie ulega też wątpliwości, że ewentualne wydanie decyzji merytorycznej stanowiłoby pogwałcenie prawa Skarżącej do dwukrotnego rozpoznania sprawy przed organami administracji publicznej (art. 15 Kpa). Uznając, że w sprawie organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.