II SA/Bk 475/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na skutek zawiadomienia A. F. z dnia [...] czerwca 2011 r. złożonego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez sąsiadów M. i P. J., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie budynku mieszkalnego realizowanego przez ww. na działce nr [...] we wsi D. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2011 r. oraz oględzin dokonanych w dniu [...] lipca 2011 r. stwierdzono, że budowa przedmiotowego budynku prowadzona jest na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Ustalono, że obiekt wykonywany jest niezgodnie z warunkami wydanego pozwolenia. Niezgodność ta polega na zmianie odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią nr [...] z 5,00 m na 6,55 m oraz zamianie materiału do wykonania ścian zewnętrznych budynku z pustaków ceramicznych P. na pustaki Y. Według oświadczenia inwestorów - M. i P. J., usytuowanie budynku w odległości 6,55 m od granicy z działką nr [...] spowodowane jest błędem wykonawcy. Natomiast A. F. (współwłaściciel działki nr [...]) oświadczył, że faktyczna granica działek znajduje się około 70 cm bliżej przedmiotowego budynku, czyli odległość obiektu od granicy (jego zdaniem) wynosi około 5,85 m. W wyniku tych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 4 prawa budowlanego, nakazał inwestorom M. i P. J. wstrzymanie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, realizowanym na wyżej opisanej działce, prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz zabezpieczenie terenu przed dostępem osób trzecich. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 712/11 oddalił skargę A. F. na w/w postanowienie. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 29 listopada 2011 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, realizowanego na działce nr [...] we wsi D., gm. Z., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek odwołania A. F., [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nakazanie wykonania go w terminie do dnia 31 lipca 2012 r. W pozostałej zaś części nakładającej na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż w wyniku dokonanych przez organ odwoławczy dodatkowych ustaleń, w tym oględzin w dniu 14 marca 2012 r. oraz odebraniu oświadczeń od obecnych na wizji uczestników postępowania należy stwierdzić, iż w konkretnym przypadku mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, w związku z czym należało wdrożyć procedurę postępowania zawartą w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, co też organ I instancji prawidłowo uczynił. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 3 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (o wstrzymaniu robót budowlanych), właściwy organ, w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie istotnym odstępstwem stwierdzonym przez organy nadzoru budowlanego jest odległość obiektu od granicy z działką nr [...]. Według projektu winna ona wynosić 5 m, a w rzeczywistości wynosi 6,55 m (tak organ I instancji), zaś według pomiarów organu II instancji 6,49 m (pomiar na poziomie fundamentu ogrodzenia). W związku z tym odstępstwem organ I instancji prawidłowo nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia projektu zamiennego. Jedyną rzeczą, którą należało zmienić jest termin wykonania tego obowiązku. W związku bowiem ze skargą na postanowienie z art. 50 prawa budowlanego w tej sprawie, postępowanie odwoławcze nie mogło być rozpatrzone przed upłynięciem terminu, wyznaczonego przez organ I instancji w rozpatrywanej decyzji. Z tego powodu, mając na uwadze wykonalność wydanej decyzji organ odwoławczy był zobligowany do zmiany terminu przedłożenia projektu zamiennego, na taki w którym wykonanie tej czynności byłoby możliwe. W dalszej części uzasadnienia organ ustosunkował się do zarzutów odwołania, wskazując, iż w całości nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności podkreślono, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do prowadzenia postępowań w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działkami. Kwestiami takimi zajmują się Sądy Cywilne. Organy nadzoru budowlanego mogą jedynie mierzyć odległości od ogrodzeń, bądź innych widocznych znaków granicznych. Jeśli zaś chodzi o wymiary budynku, to uznać należy, iż w stanie obecnym są one zbliżone, bądź mniejsze niż w projekcie budowlanym, co należy tłumaczyć faktem, że budynek nie posiada izolacji zewnętrznej. Organ wyjaśnił, iż po oględzinach dokonanych w dniu 5 lipca 2011 r. roboty mogły być jeszcze prowadzone do momentu otrzymania przez inwestorów postanowienia wstrzymującego roboty. Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy wstrzymali roboty po odebraniu w/w postanowienia. Odnosząc się natomiast do uprawnień kierownika budowy i projektanta, wskazano, że organy nadzoru nie posiadają kompetencji do ich odbierania. Kwestie takie rozpatrują sądy działające przy Okręgowych Izbach Inżynierów Budownictwa. Następnie wyjaśniono, iż organy nadzoru budowlanego nakazują rozbiórkę jedynie w sytuacjach, w których obiektu powstałego niezgodnie z przepisami nie da się doprowadzić do zgodności z nimi w inny sposób. Odległość 4 m od granicy dotyczy odległości od granicy z "sąsiednią działką budowlaną", a droga nie jest działką budowlaną. Ponadto zatwierdzony projekt budowlany przewiduje odległość 2,60 m od ściany z oknami do granicy działki gminnej (drogi). Organ nie stwierdza, że ta odległość została naruszona. Przyjmując zaś, że ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] i [...] od strony drogi jest zakończone na styku granic (działek [...], [...] i [...], czyli drogi gminnej), to odległość najbliższej ściany z oknami, w obecnym stanie (bez docieplenia), od granicy działki gminnej (drogi) wynosiłaby około 2,98 m. Nie godząc się z powyższą decyzją, A. F. wywiódł skargę do sądu administracyjnego zarzucając jej nierzetelność ustaleń oraz niezgodność z prawem budowlanym. Skarżący podnosi, iż organy nadzoru budowlanego dają szansę inwestorom zrobienia projektu zamiennego w sytuacji, gdy stwierdzone odstępstwo w postaci niezachowania odległości od granicy z jego działką nie jest jedynym największym odstępstwem w tej sprawie. Skarżący akcentuje, iż w konkretnym przypadku działka inwestorów nie posiada znaków granicznych (pomiędzy nim a inwestorami prowadzony jest spór o granicę), zaś budynek został usytuowany na urządzeniach wodnych, co spowodowało ich uszkodzenie, w konsekwencji czego jego działka, przez którą również przebiegają urządzenia wodne stała się bagnem. Skarżący podnosi, iż w konkretnym przypadku ma miejsce mataczenie w sprawie. Wnosi o powołanie na rozprawę i przesłuchanie w charakterze świadków przez Sąd pracowników nadzoru przeprowadzających wizję oraz oględziny, pracowników Gminy Z., a także geodetę dokonującego pomiarów działki oraz przewodniczącego Rady Gminy Z. Zdaniem skarżącego budynek inwestorów winien podlegać rozbiórce. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotowe postępowanie - zainicjowane wnioskiem A. F. w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez sąsiadów M. i P. J. przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] we wsi D., wszczęto z urzędu w sprawie budowy budynku mieszkalnego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych oględzinach, organy obu instancji ustaliły, iż przedmiotowy budynek powstał na podstawie ostatecznej decyzji S. Z. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organy obu instancji stwierdziły, iż ww. budynek został zlokalizowany niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Ustalono bowiem, iż zmianie uległy odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią nr [...] z 5,00 m przewidzianych w projekcie budowlanym na 6,55 m (tak organ I instancji), zaś według pomiarów organu II instancji na 6,49 m (pomiar na poziomie fundamentu ogrodzenia). Zmieniono także materiał do wykonania ścian zewnętrznych budynku - z pustaków ceramicznych P. na pustaki Y. W tym stanie rzeczy organy obu instancji przyjęły, iż w konkretnym przypadku mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, w związku z czym należało wdrożyć procedurę postępowania zawartą w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej ustawą). Mając na względzie powyższe, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy, nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, realizowanym na wyżej opisanej działce, prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz zabezpieczenie terenu przed dostępem osób trzecich. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 712/11 oddalił skargę A. F. na w/w postanowienie, wskazując w uzasadnieniu podjętego orzeczenia, że jeżeli inwestor posiadał pozwolenie na budowę, a odstąpił od warunków tego pozwolenia, to najpierw wdraża się postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, nakładając obowiązki na inwestora, a dopiero w przypadku ich niewypełnienia można rozważać rozbiórkę obiektu. Mając na względzie powyższe, organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 29 listopada 2011 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, realizowanego na działce nr [...] we wsi D., gm. Z., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powyższy obowiązek został utrzymany w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r., z tym jednak, iż organ ten uchylił częściowo ww. rozstrzygnięcie w zakresie terminu jego wykonania, z uwagi na toczące się postępowanie w zakresie postanowienia o wstrzymanie robót budowlanych, określając nowy termin wykonania obowiązku na dzień 31 lipca 2012 r., tak aby jego spełnienie stało się możliwe. W ocenie Sądu zastosowana w ustalonych okolicznościach sprawy procedura naprawcza z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zgodnie bowiem z ww. przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (o wstrzymaniu robót budowlanych), właściwy organ, w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dodać przy tym należy, iż zgodnie z ww. przepisem, projekt zamienny winien spełniać te same wymagania, co projekt budowlany. W konkretnej sprawie oznacza to, że projekt zamienny winien zawierać także uzgodnienia z odpowiednimi organami, w tym Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, co też prawidłowo zaakcentował organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętej decyzji. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż przepis art. 51 ustawy, reguluje tryb i zasady postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem pozostaje przywrócenie stanu zgodności z prawem. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego właściwy organ może albo ustosunkować się negatywnie do dalszego prowadzenia robót budowlanych albo podjąć rozstrzygnięcie pozytywne, umożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu w zależności od rodzaju dokonanego naruszenia przewidziano trzy wzajemnie wykluczające się sposoby przywrócenia tego stanu. Jednym z nich jest właśnie sytuacja, w której roboty budowlane wykonane w warunkach, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem i wówczas właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W ten sposób organ nadzoru budowlanego obliguje inwestora do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przy czym przez "stan zgodny z prawem" należy rozumieć stan zgodny z obowiązującym na dzień orzekania na podstawie art. 51 prawa budowlanego przepisami prawa (tak: Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2007, str. 445). W przedmiotowej sprawie, inwestorzy samowolnie odstąpili od warunków wydanego pozwolenia na budowę, albowiem usytuowali oni budynek na działce niezgodnie z projektem, jak też użyli materiałów budowlanych innych, niż zaprojektowano (okoliczności niesporne w sprawie). W konsekwencji powyższego przyjąć należy, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały procedurę zmierzającą do zalegalizowania istniejącego stanu. Dodatkowo podkreślić należy za organem odwoławczym, że kontrolowana decyzja nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie realizowanego przez inwestorów budynku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jedynie nakazującym dostarczenie dokumentacji budowlanej zamiennej, która na dalszych etapach będzie podlegała sprawdzeniu przez organy nadzoru budowlanego. Jest to jednak następny etap postępowania, gdzie skarżącemu będą służyły również środki odwoławcze. Legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia nie podważają natomiast zarzuty podniesione w skardze. Ich lektura prowadzi do wniosku, że skarżącemu przede wszystkim zależy na tym, aby w trybie natychmiastowym poprzez nakazanie rozbiórki doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu poprzedniego. Jednakże podnieść należy, iż w sytuacji, gdy w sprawie dopuszczalne jest wdrożenie procedury legalizacyjnej, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do jej przeprowadzenia. Jak już to wyżej wskazano, uprawnienie do orzeczenia rozbiórki powstaje jedynie wówczas, gdy inwestor nie wykona obowiązków mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do zgodności z prawem. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, iż w kwestii ustalenia granicy działek, organy nadzoru budowlanego nie mogą się wypowiadać, gdyż kompetencje w tym zakresie mają inne organy. Powyższych uprawnień nie posiada również tutejszy Sąd. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 kpa). Ocena ta wbrew twierdzeniom skarżącego nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Końcowo wskazać należy, iż sąd administracyjny nie przeprowadza w swoim postępowaniu dowodów z zeznań świadków (przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala jedynie na przeprowadzenie przez ten sąd uzupełniających dowodów z dokumentów) i dlatego też nie wzywano na rozprawę zawnioskowanych w skardze świadków. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).