II SA/Bk 475/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 czerwca 2024 r. nr 010070/680/5973748/2023 w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia z programu "Dobry Start" na rok szkolny 2023/2024 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 maja 2024 r. nr 010070/680/5973748/2023, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej M. L. kwotę 514 (słownie: pięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 4 czerwca 2024 r., nr 010070/680/5973748/2023, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: Prezes ZUS) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (dalej jako: ZUS) z 15 maja 2024 r. o zmianie wysokości świadczenia "Dobry start" na okres 2023/2024. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 1 lipca 2023 r. M. L. (dalej jako: skarżąca) zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia "Dobry start" na dziecko S. L. na rok szkolny 2023/2024. Po rozpatrzeniu wniosku w postępowaniu automatycznym, informacją z 20 lipca 2023 r. skarżąca została poinformowana o przyznaniu uprawnienia do ww. świadczenia. Następnie po przedłożeniu wyroku Sądu Okręgowego w Białymstoku sygn. akt [...] z [...] grudnia 2022 r., w którym orzeczono rozwód M. L. i B. L. oraz ustalono naprzemienne wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi, K. L. i S. L., ZUS zweryfikował uprawnienia klientki do świadczenia. Decyzją z 15 maja 2024 r. ZUS zmienił kwotę świadczenia "Dobry start" z 300 zł na 150 zł. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z wyrokiem sądu dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, tj. 150 zł. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca. Wskazała, że świadczenie "Dobry start" wpłynęło na wspólne konto jej i B. L. Decyzją z 4 czerwca 2024 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołano się na zapisy § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Wskazano także, że zgodnie § 10 ust 3 pkt 7 ww. rozporządzenia, do wniosku o świadczenie "Dobry start", skarżąca powinna dołączyć wszelkie dokumenty i oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do tego świadczenia. Do wniosku z 1 lipca 2023 r. skarżąca nie załączyła żadnych dokumentów, pomimo że już w tym okresie obowiązywał wyrok sądu z 16 grudnia 2022 r. W związku z tym wniosek został rozpatrzony na podstawie zawartych w nim informacji oraz danych z rejestrów centralnych, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Dokonując weryfikacji świadczenia, w ramach której wydano zaskarżoną decyzję, ustaleń w zakresie dotyczącym jego wysokości, organ dokonał w oparciu o ww. wyrok sądowy. Wskazano również, że zgodnie z § 29 ust. 1 ww. rozporządzenia osoba, która pobrała nienależnie świadczenie dobry start, jest obowiązana do jego zwrotu. Organ wskazał także na brzmienie ust. 2 ww. przepisu. Zgodnie zaś z ust. 9. ww. paragrafu kwoty nienależnie pobranego świadczenia dobry start podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez ZUS. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia dobry start do dnia spłat. W opinii organu wobec faktu, że skarżąca sprawuje nad dzieckiem opiekę naprzemienną wraz z drugim rodzicem, należało orzec jak na wstępie. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wzniosła skarżąca, w której zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim nie zweryfikowano, czy rachunek bankowy, na który były przekazywane środki był rachunkiem osobistym M. L., czy też wspólnym rachunkiem jej i B. L., w jaki sposób były pobierane i rozdysponowane przekazywane środki pomiędzy M. L. i B. L., jakie były pomiędzy nimi ustalenia odnośnie otrzymywanych świadczeń na dzieci, a także na jakie cele spożytkowano pobrane świadczenia, co jest istotne dla ustalenia, czy mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym; b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez oparcie swoich głównych twierdzeń i założeń z pominięciem okoliczności, że środki były przekazywane na wspólne konto rodziców małoletnich M. L. oraz B. L., do którego oboje mają swobodny dostęp, dokonywania przez rodziców faktycznego podziału przekazywanych środków po połowie poprzez dokonywanie przelewów połowy środków przez B. L. ze wspólnego konta na jego konto osobiste zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez rodziców małoletnich oraz fakt, iż rodzice spożytkowali środki przekazane przez ZUS na potrzeby małoletnich synów, co jest zgodne z ratio legis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci; c) art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnego zebrania i ocenienia materiału dowodowego i błędne uznanie na jego podstawie, że wypłacone świadczenia stanowią świadczenia nienależnie pobrane, podczas gdy świadczenia te były przekazywane na wspólne konto rodziców małoletnich M. L. oraz B. L., do którego oboje mają swobodny dostęp, dokonywania przez rodziców faktycznego podziału przekazywanych środków po połowie poprzez dokonywanie przelewów połowy środków przez B. L. ze wspólnego konta na jego konto osobiste zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez rodziców małoletnich oraz spożytkowanie tych środków przez rodziców małoletnich na potrzeby małoletnich synów, co jest zgodne z ratio legis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. 2) obrazę prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego niewłaściwe zastosowanie dokonanie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną w sytuacji gdy decyzja zmieniająca wysokość świadczenia wychowawczego ma charakter konstytutywny i działa na przyszłość od daty wydania decyzji. b) art. 25 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni pojęcia "świadczenia nienależnego", co doprowadziło do zastosowania ww. przepisów w sposób prowadzący do rezultatu niedającego pogodzić się z ratio legis ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, podczas gdy choć świadczenie wychowawcze przysługuje osobie uprawnionej, to w istocie służy ono dziecku, a sposób wydatkowania pobranego świadczenia jest istotnym przy ustaleniu, czy mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów (w tym potwierdzeń przelewów) i przesłuchanie jej i B. L. w charakterze świadków. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że rachunek bankowy wskazany przez nią do wypłaty świadczeń należy zarówno do niej, jak i ojca małoletniego – B. L. Oboje rodzice mają swobodny dostęp do konta i środków na nim zgromadzonych. Zgodnie z ustaleniami rodziców skarżąca złożyła wniosek o wypłatę wszystkich świadczeń, wskazując wspólny rachunek bankowy, który służy do gromadzenia środków przeznaczonych na utrzymanie małoletnich dzieci stron, do którego oboje rodzice mają pełen dostęp i dysponują środkami wedle potrzeb małoletnich. Zdaniem skarżącej ZUS nie wskazał konkretnej podstawy prawnej, w oparciu o którą wydał zaskarżone decyzje. Kwestie dotyczące uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego reguluje art. 27 o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, odnosi się on jednak do zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, przy czym decyzja ta ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, wobec czego niedopuszczalnym jest we wskazanym trybie zmiana czy uchylenie świadczeń skonsumowanych. Organ dokonał również błędnej wykładni art. 25 ust. 2 pkt 6 przedmiotowej ustawy, bowiem interpretacja wskazanej regulacji została dokonana z pominięciem ratio legis ustawy. Świadczenie wychowawcze w swojej istocie służy dziecku, aniżeli samej osobie uprawnionej. Tym samym dla ustalenia, czy świadczenie zostało pobrane nienależnie, koniecznym jest ustalenie sposób wydatkowania pobranego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlegała decyzją z 4 czerwca 2024 r. Prezesa ZUS utrzymująca w mocy decyzję ZUS z 15 maja 2024 r. o zmianie wysokości świadczenia "Dobry start" na okres 2023/2024. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie dobry start, jest obowiązana do jego zwrotu, jednak w zaskarżonej decyzji organ orzekł jedynie o zmianie wysokości świadczenia. Podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry start" (Dz. U. z 2021 r. poz. 1092, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia przyznanie przez ZUS świadczenia Dobry start nie wymaga wydania decyzji, jednak, zgodnie z ustępem 4 ww. przepisu, w sprawach odmowy przyznania świadczenia Dobry start, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia Dobry start Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Przepis ten określa formę prawną rozstrzygnięcia w jakiej organ orzeka w przedmiocie w nim wskazanym. Analiza treści rozporządzenia wskazuje przy tym, że akt ten nie ustanawia przesłanek wydania decyzji o uchyleniu lub zmianie świadczenia Dobry start, poprzestając na zawartym w § 30 stwierdzeniu, że w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Abstrahując w tym miejscu od ułomności przedstawionej wyżej regulacji prawnej i trudności w jej praktycznym stosowaniu stwierdzić trzeba, że z perspektywy kontroli dokonywanej w tej sprawie kluczowe jest zwrócenie uwagi na sam charakter prawny decyzji zmieniającej uprzednio ustalone (przyznane) prawo do świadczenia. W tym zakresie odwołać się należy do wypowiedzi formułowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie świadczenia wychowawczego określonego w ustawie z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 421, dalej: "ustawa"). W przypadku świadczenia wychowawczego, podobnie jak w przypadku świadczenia Dobry start - przewidziano bowiem (art. 13a ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy), że przyznanie przez ZUS świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji, jednakże w sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do tego świadczenia oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego ZUS wydaje decyzję. Choć powołana ustawa, w przeciwieństwie do mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie rozporządzenia określa jednak przesłanki, w których nastąpić może zmiana lub uchylenie prawa do przyznanego świadczenia (por. art. 27), to jednak sam charakter prawny decyzji wydanej w tym przedmiocie (zmiany/uchylenia ustalonego wcześniej prawa) jest tożsamy w przypadku każdego ze świadczeń. Te ustalenia pozwoliły wykorzystać dorobek orzeczniczy wypracowany na gruncie tej regulacji. W orzecznictwie tym akcentuje się natomiast, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 13a ust. 4 ustawy (odpowiednik § 15 ust. 4 rozporządzania) ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji) - por. np. wyrok NSA z 30 listopada 2023 r. (I OSK 209/22, LEX nr 3707766), wyrok NSA z 14 września 2022 r. (I OSK 2157/21, LEX nr 3629848), wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r. (OSK 2390/19, LEX nr 3099497). Stanowisko to prezentowane jest także w piśmiennictwie (R. Prokop [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019, art. 27). Tym samym w trybie art. 27 ustawy (określającym przesłanki uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego) nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy - odpowiednik tego przepisu w rozporządzeniu - § 25 ust. 1), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ustawy - odpowiednik tego przepisu w rozporządzeniu § 29 ust. 2) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną). Pogląd tożsamy do przywołanego powyżej jest prezentowany także w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dostrzec bowiem należy, że Sąd ten w wyroku z 30 listopada 2023 r. (I OSK 172/22, LEX nr 3647401) wskazał, że jakkolwiek w trybie art. 27 ustawy nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to bariery, aby organ administracji wdrożył, na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną. NSA wywiódł, że przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku rozumienie relacji ww. przepisów (art. 27 i art. 25 ust. 1) istotnie ogranicza prawną doniosłość rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 27 ustawy (uchylenie/zmiana prawa do świadczenia), przewidując możliwość jego wydania jedynie w okresie gdy jeszcze nie ekspirowało rozstrzygnięcie przyznające prawo do świadczenia wychowawczego, a tym samym prawo to nie zostało całkowicie skonsumowane (por. też wyrok NSA z 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1014/21, LEX nr 3599746). Podzielając trafność prezentowanych wyżej wypowiedzi orzecznictwa i piśmiennictwa i odnosząc je na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skoro świadczenie Dobry start jest przyznawane raz w roku (§ 4 ust. 1 rozporządzenia) oraz zostało ono wypłacone, jak należy zakładać, skarżącej w 2023 r., to w dacie orzekania organu w tej sprawie świadczenie to zostało już całkowicie "skonsumowane". Z uwagi na powyższe oraz przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej konstytutywnego charakteru prawnego decyzji zmieniającej prawo do świadczenia działającej ze skutkiem ex nunc (na przyszłość od jej wydania), brak było podstaw, aby uznać kontrolowane decyzje za niewadliwe, skoro decyzja zmieniająca dotyczyła prawa już skonsumowanego (zrealizowanego) - por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2024 r., II SA/Go 105/24, LEX nr 3743309, wyrok WSA w Krakowie z 13 sierpnia 2024 r., III SA/Kr 728/24, LEX nr 3752172, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2024 r., II SA/Go 97/24, LEX nr 3743330 oraz II SA/Go 104/24, LEX nr 3743391. Odrębnym natomiast zagadnieniem, wykraczającym poza granice kontrolowanej sprawy pozostało to, czy świadczenie wypłacone skarżącej stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Zagadnienie to jednak nie stanowiło przedmiotu rozpoznania w niniejszej sprawie, a może być przedmiotem oceny w innym postępowaniu. Z przedstawionych powodów, zaskarżone decyzje organów obu instancji Sąd uznał za naruszające przepisy prawa materialnego, tj. § 15 ust. 4 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w stopniu, który miał wpływ na wynik tej sprawy. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na zasądzone koszty składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonych pełnomocnictw w kwocie 34 zł.