II SA/Bk 476/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej określającej rodzaj zagrożenia pożarowego - oddala skargę.- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. zawiadomieniem z [...] stycznia 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w N. przy ul. [...] stanowiącego własność J. R. (dalej przywoływany jako skarżący). Mając na uwadze wyniki oględzin przeprowadzonych ww. budynku organ l instancji w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał postanowienie znak [...] nakładające na skarżącego obowiązek dostarczenia w terminie do 29 lipca 2011 r. ekspertyzy technicznej, określającej rodzaj zagrożenia pożarowego i sposób jego likwidacji spowodowanego drewnianym budynkiem mieszkalnym, sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] maja 2011 r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Jak ustalono, przedmiotowy obiekt jest starym, drewnianym budynkiem, zlokalizowanym w niewielkiej odległości od działki sąsiedniej i od ulicy. W związku z tym zachodziły wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, związanego z istnieniem starego budynku zbudowanego z materiałów łatwopalnych (drewna), przy granicy z działkami sąsiednimi (w tym z ulicą). Z tych względów zasadnie zażądano ekspertyzy technicznej określającej rodzaj zagrożenia pożarowego i sposób jego likwidacji. Podkreślono, że postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy i służy jedynie wyjaśnieniu kwestii dotyczących stanu bezpieczeństwa pożarowego przedmiotowego budynku. Dopiero po dostarczeniu przez zobowiązanego wymaganej ekspertyzy organ nadzoru budowlanego będzie mógł podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne, będące "wynikiem rozpoznawanej sprawy". Treść tej decyzji będzie zależała bowiem od wyników ekspertyzy. PWINB zauważył, że zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą obowiązki wynikające z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane mogą być nałożone wyłącznie na podmioty w nim wymienione, wobec czego uznaje się, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tymczasem rozpatrywane postanowienie zostało wysłane przez organu l instancji także do właścicieli działek sąsiednich. Był to jednak błąd nie mający wpływu na sprawę. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżone postanowienie dotyczy postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego i jest ono odrębnym od postępowania prowadzonego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w tymże budynku. Stąd nie ma podstaw do odnoszenia się do zarzutów dotyczących tamtego postępowania podniesionych w zażaleniu. Organ nie jest też właściwy do wyjaśniania kwestii ewentualnego naruszenia prawa dotyczącego własności działki nr [...] w N. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego, skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek B. W. i D. W., to w sytuacji odebrania przez organ odwoławczy tym osobom statusu strony, winno podlegać umorzeniu. Wyżej wymienione osoby także posiadają budynki zbudowane z materiałów łatwopalnych i położone przy granicy działek, jednak PINB w H., nie uwzględnił wniosku skarżącego o nakazanie im dostarczenia ekspertyzy na okoliczność zagrożenia pożarowego. W podobnej sytuacji znajdują się wszystkie budynki w centrum N., jednak na ich właścicieli nie są nakładane obowiązki, takie jak na skarżącego. Skarżący podniósł także, że PWINB w B. nie wskazał, czego dotyczą wątpliwości odnośnie bezpieczeństwa pożarowego. W trakcie kontroli domu skarżącego odmówiono mu wypowiedzenia się w tej kwestii do protokołu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie sądowej w dniu 19 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący zaś podniósł, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie w jego domu przeprowadzono prace remontowe, wykonano nową instalację grzewczą i nowe przyłącze elektryczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych określającej rodzaj zagrożenia pożarowego i sposób jego likwidacji spowodowanego należącym do skarżącego budynkiem mieszkalnym. Podstawę do wydania tego postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Niewątpliwie postanowienie organu administracji architektoniczno-budowlanej wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy. To znaczy, że nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia zasadniczego. Stanowi ono jedynie element postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym lub w czasie czynności kontrolnych i służy uzyskaniu dowodu w postaci oceny technicznej lub ekspertyzy, które pozwalają na ocenę jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ jest zatem uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie uzasadnione wątpliwości w tym zakresie, co oczywiście nie przesądza, że znajdą one potwierdzenie w wydanej ocenie technicznej lub ekspertyzie. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nakazał skarżącemu dostarczenie ekspertyzy technicznej określającej rodzaj zagrożenia pożarowego i sposób jego likwidacji spowodowanego drewnianym budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr geod. [...] w N. przy ul. [...]. Opinia ta winna być sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Jak ustalono, przedmiotowy obiekt jest starym, drewnianym budynkiem, zlokalizowanym w niewielkiej odległości od działki sąsiedniej i od ulicy. Fakt istnienia starego budynku zbudowanego z materiałów łatwopalnych (drewna) położonego przy granicy z działkami sąsiednimi, w tym z ulicą, nie posiadającego ściany oddzielenia przeciwpożarowego były okolicznościami, które w sposób dostateczny uzasadniały stwierdzenie, że zachodzą wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a zatem stanu technicznego obiektu budowlanego. Okoliczności te zostały stwierdzone w ramach oględzin nieruchomości skarżącego – przeprowadzonych [...] lipca 2010 r. i [...] stycznia 2011 r. Podnoszony przez skarżącego fakt przeprowadzenia w przedmiotowym budynku prac remontowych, może stanowić element oceny rzeczoznawcy w ramach sporządzenia żądanej ekspertyzy technicznej. Tak więc, wobec powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu, organ nadzoru budowlanego miał prawo nałożyć na skarżącego w drodze postanowienia obowiązek wykonania przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oceny stanu technicznego obiektu budowlanego wraz ze wskazaniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że w orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że użycie w omawianym przepisie zwrotu "w razie uzasadnionych wątpliwości" oznacza, że jeżeli z treści ocen lub ekspertyz będzie wynikała zbędność ich sporządzenia, osoba zobowiązana do ich dostarczenia będzie mogła dochodzić zwrotu poniesionych wydatków (por.: komentarz do art. 81c - R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II; podobnie: wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2006 r., II SA/Lu 112/06, wyrok w Gorzowie Wielkopolskim z 21 stycznia 2010 r., II SA/Go 933/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy w pełni podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 66, czy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie odpowiednio uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w jednolitej linii orzecznictwa – m.in. wyroki: NSA z 22 listopada 2006 r., II OSK 1407/05, LEX nr 321507; NSA z 4 lipca 2007 r., II OSK 999/06, LEX nr 366267; WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 541/09, LEX nr 686654). Jak wskazał NSA w pierwszym z przywołanych orzeczeń, przepis art. 28 k.p.a. definiuje pojęcie strony wskazując, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Normą taką jest art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi o możliwości nałożenia przez organ nadzoru budowlanego określonych obowiązków na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie tego przepisu mogą być tylko wymienione podmioty. Podobnie w art. 66 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, którymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości. Te podmioty, jako legitymujące się interesem prawnym, powinny brać udziałem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu obiektu budowlanego. Postępowanie takie jest wszczynane z urzędu, w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w przepisach prawa budowlanego. W sytuacji, gdy osoba trzecia nie będąca jego stroną, składa wniosek o wszczęcie takiego postępowania, wskazując na zły stan techniczny obiektu budowlanego, wniosek taki stanowi dla organu informację, która po zweryfikowaniu może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednakże, nawet w przypadku wszczęcia tego postępowania, wyżej wymieniona osoba nie jest stroną postępowania, w więc nie korzysta z uprawnień procesowych przysługujących w toku postępowania. W niniejszej sprawie organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] stycznia 2011 r. wskazał, że zostało ono wszczęte na wniosek B. W. i D. W., a następnie doręczył tym osobom (a także innym właścicielom sąsiednich działek) postanowienie z [...] kwietnia 2011 r. Biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej argumentację, postępowanie to było nieprawidłowe i naruszało przepisy postępowania, w szczególności art. 28 k.p.a., jednakże, w ocenie Sądu, uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu może stanowić jedynie stwierdzenie takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w skarżonym postanowieniu wyjaśnił, że stroną postępowania jest jedynie skarżący, a postępowanie zostało wszczęte z urzędu. W konsekwencji zaskarżone postanowienie doręczono jedynie skarżącemu. Za datę wszczęcia postępowania z urzędu uznaje się datę pierwszej czynności urzędowej organu wobec strony (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1/15). Datą taką będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania. O obowiązku wystosowania takiego zawiadomienia do osób będących stronami w sprawie stanowi art. 61 § 4 k.p.a. Należało zatem przyjąć, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte (z urzędu) z dniem zawiadomienia o tym fakcie skarżącego a jedyną stroną tego postępowania jest skarżący. Organ nadzoru budowlanego, mając obowiązek kontrolowania z urzędu obiektów budowlanych oraz podejmowania działań przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, dysponując informacjami wskazującymi na nieodpowiedni stan budynku skarżącego był obowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu i wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wbrew zarzutom skargi, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że właściciele działek sąsiednich w stosunku do działki skarżącego nie są stronami postępowania nie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Niewątpliwie postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, ale tylko wtedy, jeżeli jest to jedyna strona postępowania. W niniejszej sprawie istnieje zaś podmiot będący stroną postępowania, którym jest skarżący. Nie może podlegać kontroli Sądu kwestia nie uwzględnienia przez PINB w H. wniosków skarżącego o nakazanie właścicielom sąsiednich działek dostarczenia ekspertyz na okoliczność zagrożenia pożarowego powodowanego przez należące do nich budynki. Jak wskazano bowiem na wstępie, przedmiotem zaskarżenia jest wyłącznie wydane wobec skarżącego postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. Skarżący zarzuca w skardze, że PINB w H. odmówił mu wypowiedzenia się do protokołu w trakcie kontroli jego domu. Z akt sprawy wynika, że skarżący uczestniczył w oględzinach w dniu [...] lipca 2010 r. i nie wniósł uwag do protokołu. Jeżeli chodzi o oględziny przeprowadzone [...] stycznia 2011 r., w protokole stwierdzono, ze skarżący nie brał w nich udziału i nie wpuścił pracowników PINB w H. na swoją działkę. Okoliczność braku zgody skarżącego na przeprowadzenie kontroli jego domu znajduje potwierdzenie w piśmie skarżącego z [...] stycznia 2011 r. Skoro skarżący nie brał udziału w oględzinach nie ma podstaw do uwzględnienia stawianego zarzutu. Postępowanie administracyjne związane z wydaniem zaskarżonego postanowienia zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad przewidzianych w przepisach k.p.a., w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wydane postanowienie jest niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stwierdzenie przesłanek do jego wydania opierało się na analizie całego materiału dowodowego, przesłanki te zostały wykazane w uzasadnieniu tego aktu. Na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.