II SA/Bk 479/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na Zarządzenie Prezydenta Miasta B. w przedmiocie zatwierdzenia listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego niebędącego lokalem socjalnym grupy "A" na 2018 rok oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Skarżący A. D. od grudnia 2011r. oczekuje na zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego Gminy B.. W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r., wydanym z upoważnienia Dyrektora Zarządu Mienia Komunalnego w B., poinformowano wnioskodawcę, że spełnia kryteria umożliwiające zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, a jego wniosek zostanie ujęty na liście oczekujących w 2013 r. W kolejnych latach wnioskodawca był wzywany do wypowiedzenia się, czy podtrzymuje swój wniosek. Na każde takie wezwanie udzielał pozytywnych odpowiedzi w pismach z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] grudnia 2014 r., [...] listopada 2015 r., [...] listopada 2016 r. i [...] listopada 2017 r. Był także co roku informowany, że spełnia kryteria umożliwiające zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego oraz o liczbie punktów przyznawanych w kolejnych lata (w 2014 r. – 7, w 2015 r. – 8, w 2016 r. – 9, 2017r.- 13, a następnie w 2018r. – 14). W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. upoważniony pracownik Zarządu Mienia Komunalnego w B. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek o wynajęcie lokalu został przekazany do dalszego rozpoznania przy sporządzaniu listy oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego w 2018 r. z liczbą punktów 14. W dniu [...] stycznia 2018 r. w związku ze zmianą uchwały z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B. dokonano ponownej analizy złożonego wniosku o wynajęcie lokalu i poinformowano skarżącego, że został ujęty na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego w 2018 r. z liczbą punktów 24. Po zapoznaniu się z aktami sprawy i wywieszeniem listy osób uprawnionych do lokalu socjalnego do publicznej wiadomości, wnioskodawca w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa, w tym zakwestionował sposób wyliczenia punktów i wskazał na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Zarząd Mienia Komunalnego w B. w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że w 2017 r. był ujęty na liście oczekujących na przydział lokalu socjalnego na pozycji [...] z liczbą punktów 13. Z uwagi na podjęcie w dniu [...] grudnia 2017 r. przez Radę Miasta B. uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B., dokonano ponownej weryfikacji wszystkich wniosków o wynajęcie lokalu, w tym wniosku skarżącego. Powyższe zmiany dotyczyły min. wprowadzenia wyższej wartości punktowej w przypadku, gdy wnioskodawca ubiega się o wynajęcie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B., przez okres dłuższy niż rok i w tym czasie spełnia kryteria umożliwiające wynajęcie mu lokalu, w liczbie 3 punktów za każdy pełny rok ubiegania się, począwszy od drugiego roku. Ponadto wskazano, że uchwała została również rozszerzona o przepis, który mówi, iż wnioskodawca nie może zajmować miejsca na liście dalszego niż w roku poprzednim, za wyjątkiem sytuacji, gdy przy weryfikacji wniosku zaszły przesłanki do naliczenia punktów ujemnych. Na tej podstawie Zarząd przyjął, iż skarżący będzie ujęty na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego niebędącego lokalem socjalnym z grupy "A" na 2018 r. na pozycji [...] z liczbą punktów 24. W dniu 21 czerwca 2018 r. A. D. złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę w zakresie listy oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego w 2018 r. Wyjaśnił, że oczekuje na mieszkanie już długo i cały czas jest ignorowany tj. otrzymuje wymijające odpowiedzi na zadawane pytania i niejasne są zasadny naliczania punktacji. Dopiero po rozpoznaniu poprzedniej skargi przez WSA w Białymstoku – w ocenie skarżącego sprawa nabrała tempa – bowiem zmieniono przepisy i zasady naliczania punktów. Jak wynika z akt sprawy, pismo A. D. z dnia 21 czerwca 2018 r. zostało potraktowane jak skarga, w której zakwestionowano sposób wyliczenia punktów dla potrzeb ustalenia pozycji strony na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego i organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Organ wyjaśnił, że w jego ocenie sprawa zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego jest sprawą cywilną, która jest załatwiana w drodze umowy cywilnoprawnej. Skarga w takiej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ponadto wskazał, iż skarga nie znajduje uzasadnienia merytorycznego, albowiem uchwała nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B. (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 2012 r. poz. 3725 ze zm.) przed jej opublikowaniem była badana przez organ nadzoru i Wojewoda P. nie stwierdził żadnych uchybień. Dodatkowo uchwała ta była dwukrotnie zmieniana i do tych zmian organ nadzoru również nie miał zastrzeżeń (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2017 r. poz. 4667 oraz z 2018 r. poz. 2142). W związku z powyższym organ stwierdził, iż ilość punktów przyznanych skarżącemu dla potrzeb ustalenia pozycji na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego na 2018 r. została wyliczona prawidłowo w oparciu o system kwalifikacji punktowej określonej w § 13 ust. 6 uchwały Rady Miasta B.. Na tej podstawie organ podtrzymał swoje wcześniejsze ustalenia. Na rozprawie poprzedzającej ogłoszenie wyroku, pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, stwierdzając do protokołu rozprawy, że jej przedmiotem jest akt Prezydenta Miasta B. o zatwierdzeniu listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego niebędącego lokalem socjalnym grupy "A" na 2018r. (vide: zapis w protokole rozprawy – k. 60 akt) Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi sprecyzowanej jako skarga na akt Prezydenta Miasta B. o zatwierdzeniu listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego niebędącego lokalem socjalnym grupy "A" na roku 2018, z uwagi na spóźnione złożenie skargi. Pełnomocnik podkreślił, że zatwierdzona lista została wywieszona do wiadomości w okresie od [...] kwietnia 2018r. do [...] maja 2018r., skarżący zapoznał się z listą w dniu [...] kwietnia 2018r. a skarga została doręczona organowi w dniu [...] czerwca 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Bezspornym jest, że skarga A. D. jest skargą na akt Prezydenta Miasta B. o zatwierdzeniu listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego niebędącego lokalem socjalnym grupy "A" na rok 2018. Bezspornym jest także, że zatwierdzona przez Prezydenta Miasta B., opisana wyżej lista, była wywieszona na tablicy ogłoszeń Zarządu Mienia Komunalnego w B. w okresie od 10 kwietnia 2018r. do 22 maja 2018r. i równolegle w tych samym przedziale czasu była wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w B. (vide: okazane na rozprawie oryginalne egzemplarze wywieszonych list z adnotacjami o datach wywieszenia i włączone do akt sądowych kserokopie dwóch pierwszych stron i ostatnich stron każdej z list). W orzecznictwie sądów administracyjnych jest przesądzone, że zarządzenie organu gminy o zakwalifikowaniu i zatwierdzeniu listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przesądzenie powyższej kwestii nastąpiło uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. sygn. I OPS 4/08, a późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie potwierdzało stanowisko wyrażone uchwałą 7 sędziów NSA (vide, między innymi, orzeczenia w sprawach I OSK 866/11 z dnia 14 września 2011r., I OSK 905/11 z dnia 9 grudnia 2011r., II SA/Bk 578/10 z dnia 7 października 2010r., II SA/Bk 52/09 z dnia 2 czerwca 2009r. – dostępne w CBOSA). NSA stwierdził, że procedura oddawania w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy podzielona jest na dwa etapy. W pierwszym wnioskodawca składa wniosek podlegający badaniu w trybie administracyjnym, na zasadach określonych uchwałą rady gminy, podjętą z upoważnienia art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1303 ze zm.). Ten etap kończy się na umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lub umieszczeniu na liście osób, których wnioski zostały załatwione odmownie. To działanie, rozstrzygające o tym, czy wnioskodawca może zostać zakwalifikowany i w jakiej kolejności do osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem jego istotą jest sama kwalifikacja do grupy osób uprawnionych do zawarcia umowy cywilnoprawnej (najmu), zaś zawarcie umowy stanowi dopiero konsekwencję wyniku pierwszego etapu. Pierwszy etap sam w sobie nie stanowi czynności cywilnoprawnej, gdyż jedynie poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych, a w konsekwencji nie ma charakteru, który wyłączałby dopuszczalność skargi sądowoadministracyjnej. Ustalenie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu i oczekujących na najem lokalu, nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Efekt końcowy pierwszego etapu postępowania zainicjowanego złożeniem wniosku o oddanie w najem lokalu mieszkaniowego z zasobu mieszkaniowego gminy, podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako skarga na akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kwestię wnoszenia skarg na uchwały organu gminy i zarządzenia organu gminy regulują przepisy ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy zaskarżalności aktów prawa miejscowego, wymienionych w katalogu przedmiotów zaskarżenia w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 3 § 2 pkt 5 oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w punkcie 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § pkt 6 P.p.s.a.). Od dnia 1 czerwca 2017r. obowiązują mniej restrykcyjne dla skarżącego wymogi formalne wnoszenia skarg na akty objęte art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy bowiem ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) zmieniony został art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w ten sposób, że usunięty został z przepisu wymóg poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie na mocy tejże ustawy, do art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dodany został § 2 a, zgodnie z którym w przypadku innych aktów (niż wymienione w § 2 akty objęte art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Powyższe oznacza, że dla zaskarżenia uchwały czy zarządzenia podjętych po dniu 31 maja 2017r. przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie jest konieczne zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ skargi nie są ograniczone terminem ad quem. Wobec powyższego podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika organu zarzut spóźnienia się przez skarżącego z wniesieniem skargi jest zarzutem nietrafnym i istniały warunki do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Wystosowanie przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną listą osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu na rok 2018r., było zbyteczne, ale ten fakt absolutnie wpływa na ocenę dopuszczalności skargi. W tym miejscu Sąd wskazuje, że nie mógł w komparycji wyroku wskazać daty zatwierdzenia przez Prezydenta Miasta B. opublikowanej listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego niebędącego lokalem socjalnym grupy "A" na rok 2018, ponieważ taka data nie został skonkretyzowana na liście. Okoliczność powyższa jest bez znaczenia dla identyfikacji przedmiotu zaskarżenia, ponieważ bezspornym jest - w świetle obowiązujących w Gminie B. zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B. (do których to zasad sąd bliżej nawiąże w dalszej części uzasadnienia) - że listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu gminy, są ustalane raz w roku a zatwierdzone przez Prezydenta Miasta B. podawane są do publicznej wiadomości najpóźniej do dnia 15 kwietnia każdego roku kalendarzowego (§ 19 ust. 5 i 20 ust. 5 uchwały Rady Miasta B. z dnia 5 listopada 2012r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B. - t.j. Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012r., poz. 3725 ze zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego, które jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Merytoryczne uwzględnienie przez sąd wywiedzionej skargi, musiałoby więc być następstwem wykazania przez A. D., że umieszczenie go na kwestionowanej liście pod pozycją [...] z liczbą punktów 24, nastąpiło z naruszeniem zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B.. Zauważyć przy tym należy, że skarżący w swojej skardze nie sprecyzował konkretnych zarzutów błędnego naliczenia mu punktów, ostatecznie przypisanych kwestionowaną listą. Skarżący porusza kwestie błędnego naliczania punktacji w przeszłości tj. przy kwalifikacji na listach z lat poprzednich, która to okoliczność nie może być przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie albowiem Sąd jest związany konkretnym przedmiotem zaskarżenia, a tym jest Zarządzenie Prezydenta Miasta B. o zatwierdzeniu listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego niebędącego lokalem socjalnym grupy "A" na rok 2018. Podlega ono przy tym kontroli sądowej wyłącznie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że Sąd nie może badać prawidłowości umieszczenia innych osób na liście. Dokonana niezależnie od argumentacji skarżącego kontrola zgodności z prawem umieszczenia skarżącego na kwestionowanej liście pod pozycją [...] z liczbą punktów 24 (sąd nie jest związany zarzutami skargi, co oznacza, że niezależnie od argumentacji strony, winien dokonać kontroli prawidłowości zaskarżonego aktu poprzez pryzmat obowiązujących przepisów prawa), wykazała, że przypisanie skarżącemu 24 punktów i przesunięcie go na pozycję [...] na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu, było zgodne z obowiązującymi zasadami wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B.. Zasady te sposób precyzyjny określa uchwała Rady Miasta B. z dnia 5 listopada 2012r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B. - t.j. Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012r., poz. 3725 ze zm.). Punkty przyznane skarżącemu dla potrzeb ustalenia pozycji na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego na rok 2018, zostały wyliczone w oparciu o system kwalifikacji punktowej określony § 13 ust. 6 uchwały, w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą (nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. – Dz. Urz. Woj. Podl. z 2017r., poz. 4667) uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2012r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B., z mocą obowiązującą od dnia 2 stycznia 2018r. Ponowna weryfikacja wniosku skarżącego (z grudnia 2011r.) dokonana w oparciu o zmieniony system punktacji, korzystniejszy dla oczekujących, pozwoliła na przypisanie skarżącemu 24 punktów. Z zawartej w aktach administracyjnych tabeli ponownej kwalifikacji punktowej wniosku skarżącego, dokonanej na dzień wejścia w życie zmiany uchwały tj. 2 stycznia 2018r., wynika, że na sumę 24 punktów złożyły się 4 punkty z tytułu obecnych warunków mieszkaniowych skarżącego (wspólną łazienkę i wspólną kuchnię), 5 punktów z tytułu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności skarżącego i 15 punktów za lata oczekiwania, przy przyjęciu 3 punktów za każdy rok oczekiwania, począwszy od drugiego roku (tj. za rok 2013, 2014, 2015, 2016 i 2017). Trafnie organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, że kryteria stanowiące podstawę przyznania punków zaznacza sam wnioskodawca a pracownik organu weryfikuje te kryteria i oblicza ilość przysługujących wnioskodawcy punktów według aktualnie obowiązującego systemu punktacji. Trafnie organ zwraca również uwagę, że ujawniona na liście wyższa pozycja kilku osób z mniejszą niż skarżący liczbą punktów, jest wynikiem dodanego ust. 7 do § 19 uchwały (nowelizacją opisaną wyżej), z którego wynika obowiązek zachowania pozycji tej samej co w roku poprzednim, o ile ponowna weryfikacja wniosku o zmieniony system kwalifikacji punktowej wykazałaby dalszą pozycję niż poprzednio zajmowaną, chyba, że przy weryfikacji zaszłyby przesłanki do naliczenia punktów ujemnych. Skoro skarżący nie wykazał, że umieszczenie go na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego niebędącego lokalem socjalnym grupy "A" na rok 2018. nastąpiło z naruszeniem interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).