II SA/Bk 48/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 października 2025 r. nr 407.849/F-6/X/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 22 października 2025 r. nr 407.849/F-6/X/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "Kolegium") uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej: "Prezydent") z 3 września 2025 r., nr DOM-1.5410.195.2025, odmawiającą dokonania zmiany danych właściciela w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Peugeot 607, nr VIN: [...], nr rejestracyjny: [...], w związku z zawiadomieniem o nabyciu pojazdu i umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 20 czerwca 2025 r. A. M. (dalej: "Skarżący" lub "Wnioskodawca") zawiadomił Prezydenta o nabyciu ww. pojazdu marki Peugeot 607, żądając zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym – na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251 ze zm., dalej: "ustawa" lub "P.r.d."). Skarżący do wniosku dołączył m.in.: 1) umowę sprzedaży pojazdu z 22 kwietnia 2025 r. między M. K., reprezentowanym przez A. sp. z o.o. w Warszawie (wraz z pełnomocnictwem upoważniającym do zawarcia umowy sprzedaży pojazdu), a P. sp. z o.o. w Białymstoku, 2) fakturę VAT z 20 czerwca 2025 r., wystawioną przez P. sp. z o.o. na nabywcę A. M., kwota do zapłaty za pojazd: 1000 zł, 3) dowód rejestracyjny serii [...], wydany przez Starostę Iławskiego na rzecz M. K.. W korespondencji ze Skarżącym Prezydent wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2024 r. dotychczasowy obowiązek zawiadomienia o nabyciu pojazdu został zastąpiony obowiązkiem złożenia wniosku o rejestrację w terminie 30 dni od dnia nabycia pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto organ wyjaśnił, że dowód rejestracyjny stanowi potwierdzenie uzyskania pozytywnej decyzji o rejestracji pojazdu. Każda zmiana elementu treści tego dokumentu, mająca odzwierciedlenie w decyzji o rejestracji pojazdu, winna być poprzedzona stosownym rozstrzygnięciem, tj. wydaniem decyzji zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny zmiana właściciela pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie może zostać skutecznie dokonana poprzez samą wymianę dowodu rejestracyjnego, lecz wymaga wszczęcia nowej procedury rejestracyjnej zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej. W odpowiedzi z 15 lipca 2025 r. Skarżący podtrzymał złożony wniosek o dokonanie odpowiednich zmian w dowodzie rejestracyjnym. Wnioskodawca nie zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że obowiązek zawiadomienia o zbyciu pojazdu został zastąpiony obowiązkiem złożenia wniosku o rejestrację pojazdu, bowiem obowiązek dokonania zgłoszenia dotyczył właścicieli pojazdów zarejestrowanych, natomiast obowiązki wynikające z art. 73aa P.r.d. dotyczą pojazdów nie zarejestrowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym pojazdów, których decyzje zostały wygaszone na podstawie art. 17 ust 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz. U. poz. 1394). Ponadto zwrócił uwagę, że aktualna praktyka wtórnej decyzji o rejestracji pojazdu zarejestrowanego, bez wygaszenia poprzedniej decyzji o rejestracji, powoduje pozostawienie w obiegu prawnym dwóch lub nawet kilku decyzji o rejestracji tego samego pojazdu. Zdaniem strony nie ulega wątpliwości, że obowiązki wynikające z art. 73aa ust. 1 P.r.d. dotyczą wyłącznie pojazdów nie zarejestrowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast obowiązki właścicieli pojazdów zarejestrowanych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie zmiany właściciela lub innych danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym określa art. 78 p.r.d. Skarżący podkreślił również, że nie są mu znane dokumenty, ani regulacje prawne, które spowodowały, że Peugeot 607 o numerze rejestracyjnym [...] nie jest aktualnie prawnie zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jedynym mankamentem jest fakt nieaktualnych danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym w zakresie właściciela pojazdu zamieszkania, w związku z czym wyraził przekonanie, że dalsze procedowanie w sprawie powinno przebiegać zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 2 p.r.d. oraz § 16 ust. 3 rozporządzenia. Do pisma z dnia 15 lipca 2025 r. Skarżący dołączył potwierdzenie dokonania wpłaty w wysokości 54 zł (w związku z koniecznością wymiany dowodu rejestracyjnego) oraz złożył oświadczenie, że nie wnosi o wymianę tablic rejestracyjnych. W związku z opisanym wyżej stanowiskiem organ pismami z 18 lipca 2025 r. wezwał Skarżącego do złożenia wniosku o rejestrację opisanego wyżej pojazdu wraz z wymaganymi dokumentami oraz pouczył w trybie art. 79a § 1 Kpa, że na dzień wysłania zawiadomienia nie zostały spełnione zależne od strony przesłanki, wymagane dla odnotowania zmiany właściciela pojazdu. W zakreślonym terminie Skarżący nie złożył wniosku o rejestrację opisanego wyżej pojazdu, podtrzymując w piśmie z 25 sierpnia 2025 r. wniosek o dokonanie zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym związanych ze zmianą właściciela, podkreślając, że podstawą wniosku jest art. 78 ust. 2 pkt 2 P.r.d., a nie – jak mylnie wskazał Prezydent w zawiadomieniu – art. 72 i 73aa ust. 1 P.r.d. Podkreślił, że nabyty przez niego pojazd jest już zarejestrowany, a w związku ze zmianą właściciela należy dokonać zmiany danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym. Dokonywanie tych zmian reguluje § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 8 listopada 2024 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, wymagań dla tablic rejestracyjnych oraz wzorów innych dokumentów związanych z rejestracją pojazdów (Dz.U. z 2024 r., poz. 1709 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem". Nadmienił, że organ w postępowaniu o zmianę danych zawartych w dowozie rejestracyjnym może żądać dokumentów analogicznych jak przy rejestracji pojazdu, ale decyzję winien wydać na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 P.r.d. – czyli o dokonaniu zmian danych w dowodzie rejestracyjnym, a nie o zarejestrowaniu pojazdu. W związku z powyższym Prezydent opisaną na wstępie decyzją z 3 września 2025 r. odmówił zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Peugeot 607 nr VIN [...], nr rejestracyjny [...]. Organ powołał się na art. art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d. oraz obowiązek odpowiedniego stosowania § 2-5 rozporządzenia, co wynika z § 16 ust. 3 tego aktu prawnego. Zdaniem Prezydenta odesłanie to prowadzi do zastosowania rozwiązań przewidzianych dla rejestracji, w tym co do zakresu wniosku i wymaganych dokumentów, jeżeli zmiana dotyczy danych objętych rozstrzygnięciem w decyzji o rejestracji. Zgodnie z orzecznictwem dowód rejestracyjny ma charakter wtórny względem decyzji o rejestracji i stanowi potwierdzenie jej uzyskania na indywidualnie określony podmiot, wobec czego zmiana danych właściciela wymaga przeprowadzenia postępowania zakończonego wydaniem nowej decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że strona nie złożyła wniosku o rejestrację pojazdu i nadal podtrzymuje wniosek o zmianę danych w dowodzie rejestracyjnego w zakresie zmiany właściciela pojazdu po jego nabyciu, stosując art. 78 ust. 2 pkt 2 p.r.d. Od decyzji organu I instancji Skarżący wniósł odwołanie. Opisaną na wstępie decyzją z 22 października 2025 r. Kolegium uchyliło w całości i umorzyło postępowanie w sprawie zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Peugeot 607 nr VIN: [...], nr rejestracyjny: [...]. SKO podkreśliło na wstępie uzasadnienia, że Wnioskodawca wystąpił z żądaniem odnotowania w dowodzie rejestracyjnym pojazdu zmiany danych właściciela wynikających z nabycia pojazdu, w oparciu o przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy właściciel pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym. Odnotował przy tym, że obowiązek określony w przepisie art. 78 ust.2 pkt 2 ustawy dotyczy pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem takiego, w stosunku do którego została wydana decyzja o rejestracji pojazdu oraz dopełniona została czynność wydania dowodu rejestracyjnego. Dalej organ wskazał, że na gruncie przepisów Prawa o ruchu drogowym wątpliwości co do formy prawnej załatwienia sprawy o rejestrację pojazdu w świetle ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz co do charakteru prawnego dowodu rejestracyjnego zostały wyjaśnione Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01. SKO podkreśliło, że stanowisko NSA pozostaje aktualne na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, a Kolegium w pełni to stanowisko podziela. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie rejestracji pojazdu kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, natomiast dowód rejestracyjny stanowi zewnętrzny przejaw oświadczenia woli organu administracyjnego rozstrzygającego sprawę rejestracji pojazdu - z jednej strony potwierdza wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, a z drugiej strony jest dokumentem stwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu. Zatem dowód rejestracyjny jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy administracji publicznej w ich zakresie działania stanowi potwierdzenie wydania decyzji o rejestracji pojazdu. Sam dowód rejestracyjny nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa. Decyzja o rejestracji pojazdu zawiera dane identyfikujące pojazd i jego właściciela, co stanowi istotę rozstrzygnięcia w sprawie rejestracji pojazdu. Decyzja o rejestracji pojazdu nie polega zatem wyłącznie na zarejestrowaniu pojazdu jako przedmiotu i umieszczeniu tego pojazdu w rejestrze pojazdów zarejestrowanych, a jest decyzją o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, rozstrzygającą o rejestracji pojazdu na jego właściciela. W konsekwencji powyższego zmiana stanu prawnego pojazdu, polegająca na zmianie właściciela pojazdu, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z treści art. 73aa ust. 1 pkt 1 ustawy (...), wymaga wydania decyzji o rejestracji pojazdu na rzecz aktualnego właściciela. Natomiast wpisy w dowodzie rejestracyjnym pojazdu, którego wzór i opis oraz oznaczenia kodów zastosowanych w tym wzorze zostały określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia - dokonywane są w formie czynności materialnotechnicznej, która nie podlega weryfikacji w trybie odwołania od decyzji o rejestracji pojazdu. Następnie Kolegium wskazało, że szczegółowy zakres zmian stanów fatycznych wymagających zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym został określony w § 16 rozporządzenia. Powyższy katalog zmian stanów fatycznych wymagających zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym ma charakter enumeratywny, albowiem prawodawca, w powołanym wyżej przepisie nie użył zwrotu "w szczególności", a zatem katalog przypadków zmiany stanu faktycznego jest katalogiem zamkniętym. W kontekście powyższego SKO podkreśliło, że zmiana właściciela pojazdu nie jest zmianą stanu faktycznego, która podlega zgłoszeniu w trybie art. 78 ust. 2 pkt. 2 ustawy. Ponadto, z uwagi na charakter wpisów (czynność materialno-techniczna) dokonywanych w dowodzie rejestracyjnym w związku z obowiązkiem zawiadomienia starosty o zmianie stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym, przepis art. 78 ust 2 pkt 2 ustawy nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Również pozostałe przepisy zawarte w treści art. 78 ustawy - podanego przez organ I instancji jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji - z uwagi na sposób Ich sformułowania, jako obowiązków obciążających podmioty wskazane w tym przepisie - nie stanowią podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej. Kolegium uznało zatem, że decyzja Prezydenta z 3 września 2025 r. została wydana bez podstawy prawnej, co uzasadnia jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając to stanowisko SKO powołało się szeroko na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16, z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 602/20, z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 717/15, z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2100/23 – dostępne w bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo organ zaznaczył, że Skarżący – w wyniku wydania decyzji – nie został pozbawiony możliwości obrony swoich interesów. SKO powołało się w tym zakresie na art. 3 § 2 pkt 4 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Decyzję SKO zaskarżył wyłącznie w części dotyczącej umorzenia postępowania. Zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego: – art. 73aa ust. 1 pkt 1 P.r.d. poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że zmiana podmiotu właścicielskiego pojazdu wymaga wydania decyzji o rejestracji pojazdu na rzecz aktualnego właściciela, a przepis ten dotyczy wszystkich pojazdów, a nie tylko pojazdów niezarejestrowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz tych, których decyzje zostały wygaszone na mocy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia niektórych skutków kradzieży tożsamości; – art. 78 ust. 2 pkt 2 P.r.d. poprzez błędne uznanie, że zmiana właściciela pojazdu nie jest zmianą stanu faktycznego, która podlega zgłoszeniu w trybie art. 78 ust. 2 pkt 2, a w konsekwencji jego niezastosowanie w sytuacji ziszczenia się ustawowych przesłanek do jego zastosowania, – § 16 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do mylnego wniosku, że zawarty w nim katalog stanów faktycznych ma charakter enumeratywny, podczas gdy rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawowej delegacji, która nie przewiduje możliwości określenia w nim enumeratywnej listy okoliczności uzasadniających zmianę danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił m.in., że organy obu instancji ignorują fakt istnienia możliwości zmiany decyzji administracyjnej. Zmiana decyzji o rejestracji pojazdu skutkuje zmianą danych w dowodzie rejestracyjnym, o co od początku wnosił. Wskazał, że ze względu na brak pouczenia co do właściwego trybu podtrzymał wprawdzie wniosek o zmianę w dowodzie rejestracyjnym, ale w istocie chodziło mu od początku o zmianę decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, przejawiającą się dokonaniem czynności materialno-technicznej w postaci zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu, gdyż domagał się wpisania tam jego danych, jako właściciela pojazdu. W związku z powyższym jego wniosek był zasadny, a organ odmawiając dokonania zmiany decyzji o rejestracji pojazdu skutkującej zmianą danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym naruszył prawo. Skarżący podtrzymał wniosek o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co umożliwi dokonanie zmiany danych właściciela w dowodzie rejestracyjnym pojazdu zgodnie z pierwotnym wnioskiem, przez co rozumieć należy dokonanie przez właściwe organy wszystkich niezbędnych czynności poprzedzających tę czynność materialno-techniczną, tj. zmianę decyzji o rejestracji pojazdu w zakresie podmiotowym. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli, sprawowanej przez pryzmat zgodności z prawem, jest decyzja SKO z 22 października 2025 r.: 1) uchylająca w całości decyzję Prezydenta z 3 września 2025 r., na mocy której organ odmówił Skarżącemu dokonania zmiany danych właściciela w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Peugeot 607, nr VIN: [...], nr rejestracyjny: [...], w związku z zawiadomieniem o nabyciu pojazdu, 2) umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie. Materialnoprawne ramy niniejszej sprawy wyznaczają przepisy art. 73aa ust. 1 pkt 1 oraz art. 78 ust. 2 pkt 2 P.r.d., a także § 16 Rozporządzenia. Na tej podstawie została wydana decyzja Prezydenta, zakwestionowana następnie przez Kolegium. Przy czym odnotować trzeba na wstępie, że SKO uchyliło decyzję Prezydenta i umorzyło postępowanie wyłącznie z tego powodu, że odmowa zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym stanowi czynność materialno-techniczną, a zatem organ I instancji nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Tym samym SKO zakwestionowało samą formę działania organu, nie podważyło jednak materialnoprawnej oceny, że Skarżący – jako nabywca pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – zobowiązany był złożyć wniosek o jego rejestrację w terminie 30 dni, zgodnie z art. 73aa ust. 1 pkt 1 P.r.d. W pierwszej kolejności odnieść się należy do przeprowadzonej przez Prezydenta wykładni ww. art. 73aa ust. 1 pkt 1 P.r.d. Przepis ten stanowi, że właściciel pojazdu jest obowiązany złożyć wniosek o jego rejestrację w terminie 30 dni od dnia nabycia pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśnić trzeba, że art. 73aa został dodany przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz. U. poz. 1394 z późn. zm.), zmieniającej ustawę P.r.d. z dniem 1 stycznia 2024 r. Jednocześnie zmieniła się treść art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. poprzez wykreślenie słowa "nabyciu", tym samym pozostawiając wyłącznie obowiązek zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Oznacza to, że nabycie pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po 1 stycznia 2024 r. obliguje nowego właściciela do złożenia wniosku o rejestrację w terminie 30 dni od dnia tegoż nabycia. Zmiana właściciela wymaga więc wydania decyzji o rejestracji pojazdu ("przerejestrowania") na rzecz aktualnego właściciela. Jednocześnie ustawa nowelizująca jednoznacznie zniosła obowiązek zgłaszania nabycia pojazdu. Ową nie budzącą wątpliwości interpretacyjnych wykładnię omawianych przepisów prawidłowo przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie. Dlatego też nie ma racji Skarżący twierdząc, że art. 73aa ust. 1 pkt 1 P.r.d nie powinien mieć zastosowania w sprawie, bowiem dotyczy on jedynie pojazdów, które nie są zarejestrowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz tych, dla których decyzje o rejestracji zostały wygaszone na mocy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia niektórych skutków kradzieży tożsamości. Takie rozumienie przepisu jest nie do pogodzenia z jego literalnym brzmieniem oraz z ratio legis nowelizacji. Skoro przepis mówi o "nabyciu pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", dotyczy to każdego nabycia na terytorium kraju. Skoro ustawa nie wprowadza żadnych rozróżnień, nie ma podstaw do ich konstruowania w drodze wykładni, zgodnie z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere. Tym bardziej, że w art. 73aa ust. 2, 2a i 3 ustawodawca przewidział dla opisanych tam sytuacji inne zasady odnoszące się do terminu, a w ust. 4-7 przewidział nawet wyłączenie obowiązku złożenia wniosku o rejestrację – co przekonuje, że zamysł ustawodawcy był w tym zakresie spójny, a przedmiotowa materia jest uregulowana całościowo. Odwołując się z kolei do wykładni celowościowej wskazać trzeba, że nowela miała na celu przede wszystkim walkę ze zjawiskiem polegającym na tym, że – pomimo zmiany stanu prawnego pojazdu – w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wciąż widniał poprzedni właściciel, a nie aktualny, tj. nabywca pojazdu. Tym samym zapewniona została aktualność danych właścicieli pojazdów w CEPiK. Potwierdza to również projektodawca, który w uzasadnieniu projektu ustawy (druk nr 3251-A) wskazał, że nowelizacja "porządkuje obecny stan prawny i ma na celu ograniczyć obowiązki po stronie obywateli, a także uprościć i skrócić procedury administracyjne przez m.in. zastąpienie obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu obowiązkiem rejestracji pojazdu. Zapewni to aktualność danych właścicieli aut w centralnej ewidencji pojazdów, na której bazuje m.in. Policja i inne służby. Tym samym rozwiązany zostanie problem nakładania mandatów na osoby, które już nie są właścicielami pojazdów." Co istotne, projektodawca wprost stwierdził, że zmiana stanu prawnego wynika z tego, że "obywatele często zgłaszają samo nabycie pojazdu, ale już go nie przerejestrowują, bo sądzą, że zgłoszenie nabycia jest ich jedynym obowiązkiem." Ponadto, powoływanie się przez Skarżącego na mający – co należy podkreślić – charakter epizodyczny art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r., służący "masowemu" wygaszeniu z dniem 10 czerwca 2024 r. decyzji o rejestracji tzw. "martwych dusz" (tj. pojazdów zarejestrowanych przed 14 marca 2005 r., co do których właściciele pomimo ciążącego na nich obowiązku nie wykonywali badań technicznych ani nie ubezpieczali w ramach ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów przez okres co najmniej 10 lat), pozostaje bez związku z powszechnym obowiązkiem ewidencyjnym wynikającym z art. 73aa P.r.d. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela też stanowiska strony skarżącej, jakoby wydanie nowej decyzji rejestracyjnej prowadziło do niedopuszczalnego funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch decyzji dotyczących tego samego przedmiotu. Wydanie nowej decyzji o rejestracji na rzecz nabywcy dezaktualizuje rozstrzygnięcie wydane uprzednio wobec zbywcy, aktualizując zarazem stan prawny ujawniony w CEPiK. Brak jest podstaw do konstruowania wymogu prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie wygaszenia poprzedniej decyzji rejestracyjnej, gdyż traci ona rację bytu w momencie wydania nowej, konstytutywnej decyzji dla nowego właściciela. W tym względzie należy mieć też na uwadze, że na gruncie P.r.d. obowiązek sprzedawcy pojazdu ogranicza się do zawiadomienia starosty o jego zbyciu (art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d.) A zatem zarówno wykładnia literalna jak i celowościowa art. 73aa ust. 1 pkt 1 oraz aktualnego brzmienia art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. prowadzą do spójnych wniosków. Są one sprzeczne nie tylko z rozumieniem prezentowanym przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego, lecz także z konstrukcją prawną, którą Skarżący wykreował w skardze do sądu administracyjnego. Stwierdził on bowiem, że "w istocie chodziło mu od początku o zmianę decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, przejawiającą się dokonaniem czynności materialno-technicznej w postaci zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu". W świetle poczynionych przez Sąd rozważań, a także treści art. 154 i 155 k.p.a., niedopuszczalne jest doprowadzenie do zmiany właściciela pojazdu w dowodzie rejestracyjnym poprzez złożenie wniosku o zmianę ostatecznej decyzji o rejestracji. Z uwagi na wieloaspektową wadliwość (niedopuszczalność) tej konstrukcji normatywnej Sąd wskaże jedynie, że aby móc skutecznie posłużyć się trybem z art. 155 k.p.a., podobnie zresztą, jak tym, który uregulowany jest w art. 154 k.p.a., musi wystąpić tożsamość stanu prawnego i faktycznego sprawy. Ewentualne zmiany w tym zakresie prowadzą do tego, że powstaje nowa sprawa administracyjna, która powinna być rozstrzygnięta w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie zwyczajnym (vide A. Wróbel, komentarz do art. 155, teza 17 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026). Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją [tu byłby nią wyłącznie M. K. – dop. Sądu], nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 i tym samym jest niedopuszczalna (wyrok NSA z 26.11.2010 r., I OSK 1544/10). Co więcej, gdyby Skarżący tego rodzaju intencję (tj. wniosek o zmianę ostatecznej decyzji rejestracyjnej) wyraził w toku postępowania administracyjnego, a nie dopiero w skardze, to wówczas ów wniosek już tylko z przyczyn podmiotowych powinien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 13 lipca 2020 r., II SAB/Bk 47/20). Raz jeszcze podkreślić trzeba, że rejestracja pojazdu na rzecz nowego nabywcy ("przerejestrowanie") następuje wyłącznie w drodze wydania nowej decyzji administracyjnej na rzecz nowego właściciela. Idąc dalej, pomimo prawidłowej wykładni art. 73aa ust. 1 pkt 1 oraz art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d., a także § 16 rozporządzenia prawidłowo SKO uchyliło decyzję Prezydenta oraz umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie. Sąd co do zasady podziela stanowisko prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji organu II instancji. Skarżący wystąpił z wnioskiem o odnotowanie w dowodzie rejestracyjnym pojazdu zmiany danych właściciela wynikających z nabycia pojazdu – w oparciu o przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy. Żądanie to konsekwentnie popierał w toku postepowania administracyjnego. A zatem strona świadomie i intencjonalnie nie złożyła wniosku o rejestrację pojazdu na podstawie art. 73aa ust. 1 pkt 1 P.r.d., lecz domagała się zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym. Nie zmienia powyższego podnoszenie w skardze do sądu, że nie taka była intencja Wnioskodawcy, lecz że wniosek tak naprawdę dotyczył zmiany decyzji o zarejestrowaniu pojazdu "przejawiającą się dokonaniem czynności materialno-technicznej w postaci zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu". W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek wypowiedzi Skarżącego co najmniej sugerujących, że wniosek z 20 czerwca 2025 r. dotyczył zmiany ostatecznej decyzji rejestracyjnej wydanej przez Starostę Iławskiego na rzecz M. K. Należy przypomnieć, że wątpliwości co do formy prawnej załatwienia sprawy o rejestrację pojazdu w świetle ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz co do charakteru prawnego dowodu rejestracyjnego wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rejestracja pojazdu następuje w formie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, od których ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i przepisy wykonawcze do niej uzależniają dokonanie rejestracji pojazdu. Postępowanie w sprawie rejestracji pojazdu kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, poprzedzającej czynność materialno–techniczną wydania dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. Dowód rejestracyjny spełnia zatem podwójną rolę: potwierdza wydanie decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu oraz jest dokumentem stwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu. Nie będąc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy administracji publicznej w zakresie ich działania, stanowi jednak potwierdzenie wcześniejszego uzyskania pozytywnej decyzji o rejestracji pojazdu. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 2 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym. Szczegółowy zakres zmian stanów fatycznych wymagających zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym został określony w § 16 przytaczanego już Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2024 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, wymagań dla tablic rejestracyjnych oraz wzorów innych dokumentów związanych z rejestracją pojazdów. Przy czym w ocenie Sądu nawet możliwa polemika ze stanowiskiem SKO, że określony w § 16 rozporządzenia katalog zmian stanów fatycznych wymagających zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym ma charakter zamknięty tylko dlatego, że prawodawca nie użył w nim zwrotu "w szczególności", nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Powyższa wątpliwość nie zmienia bowiem faktu, że zmiana stanu prawnego pojazdu w wyniku jego nabycia nie jest zmianą stanu faktycznego, która podlega zgłoszeniu w trybie art. 78 ust. 2 pkt 2 P.r.d. oraz § 16 rozporządzenia, o czym była już mowa. Kolegium ostatecznie zajęło w tej materii prawidłowe stanowisko. Podkreślić trzeba, że przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 P.r.d. nakłada na właściciela pojazdu obowiązek zawiadomienia właściwego starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sam w sobie nie może on stanowić materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji odmawiającej zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. Ponadto okoliczność, że wydanie dowodu rejestracyjnego jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej nie przesądza, że odmowa dokonania zmian w treści dowodu rejestracyjnego, z uwagi na zmianę stanu faktycznego, powinna być dokonywana w drodze decyzji administracyjnej (vide NSA w wyroku z 26 czerwca 2024 r., II GSK 2100/23). W ocenie Sądu zarówno zmiana danych w dowodzie rejestracyjnym, jak i odmowa dokonania tychże zmian, powinna nastąpić w formie czynności materialno-technicznej, niewymagającej wszczynania postępowania administracyjnego, ani tym bardziej wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 2.04.2025 r., III SA/Kr 1288/24). Jak trafnie wskazuje się w nowszym piśmiennictwie za nieprawidłowy należy uznać pogląd zakładający możliwość skorzystania z formy decyzji na skutek domniemania tam, gdzie prawodawca tego jednoznacznie nie przewidział, lecz skutek tego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki (vide A. Krawczyk, komentarz do art. 1 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, dostęp: LEX/el.). Sąd podziela stanowisko Autorki, zgodnie z którym "(...) pogląd, że o ile pozytywne "załatwienie sprawy" kończy się czynnością materialno-techniczną, o tyle już odmowa powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok NSA z 23.04.2009 r., I OSK 616/08 220, w którym uznano, że "stwierdzenie przez właściwy organ przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych nie powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego lecz rozstrzygnięciem w postaci decyzji odmownej" i powołane tam przykłady z orzecznictwa) – należy uznać obecnie za nieaktualny. Identyfikacja formy działania administracji w postaci dokonanej i niedokonanej powinny mieć charakter symetryczny. Jeśli zatem coś jest czynnością, to odmowa jej dokonania nie może przybrać formy decyzji administracyjnej, jest to bowiem wówczas bezczynność polegająca na niedokonaniu czynności i jako taka podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 p.p.s.a." Stwierdzić zatem należy, że organ I instancji podjął decyzję administracyjną, dla wydania której brak jest podstaw w przepisach prawa materialnego. Trafnie dostrzegł to organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję oraz umarzając postępowanie administracyjne. Sąd podziela stanowisko SKO, że decyzja Prezydenta w przedmiocie odmowy dokonania zmiany właściciela w dowodzie rejestracyjnym pojazdu była pozbawiona podstawy materialnoprawnej. W tym aspekcie wskazać należy za doktryną oraz orzecznictwem, że przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck Warszawa 2014, str. 657). W katalogu przypadków wydania decyzji bez podstawy prawnej wymienia się przykładowo: (a) wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej; (b) oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; (c) wydanie decyzji w sprawie w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, str. 803). Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16, z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 602/20). Pamiętać przy tym należy, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 717/15). W ocenie Sądu Kolegium nie naruszyło przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 7a, art. 9, art. 10, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W stopniu wystarczającym wyjaśniło stan faktyczny i oceniło zebrane dowody. Wyniki swoich ustaleń przedstawiło w uzasadnieniu, które odpowiada wymogom ustawy i odnosi się do kwestii podnoszonych przez Skarżącego. Zdaniem Sądu postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Ponadto Skarżący brał czynny udział w postępowaniu przed organami, o czym świadczą jego pisma znajdujące się w aktach postępowania. Ponadto, jak wynika z akt postępowania, organ pierwszej instancji z należytą starannością zrealizował wytyczne wynikające z art. 9 k.p.a., aktywnie czuwając, by strona nie poniosła uszczerbku w swych prawach na skutek ewentualnej nieznajomości przepisów, czego dowodzi fakt udzielania jej wyczerpujących wyjaśnień i adekwatnych pouczeń. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Skarżący działał z pełnym rozeznaniem co do reżimu prawnego regulującego zasady rejestracji pojazdów oraz zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym. Mimo kilkukrotnego zapoznawania go przez organ z właściwym trybem postępowania, strona konsekwentnie podtrzymywała swoje żądanie, ograniczające się wyłącznie do odnotowania zmiany danych właściciela w dotychczasowym dowodzie rejestracyjnym. Tym samym Skarżący nie uwzględnił prawidłowych pouczeń organu i nie zainicjował właściwego trybu, tj. postępowania w przedmiocie rejestracji spornego pojazdu. Nie wnosił również o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Zdaniem Sądu nie wystąpiły również inne powody wyeliminowania zaskarżonej decyzji SKO z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.