II SA/Bk 483/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi T. Ś. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w K. w dniu [...].07.2008r wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ozn. nr geod. 22/2 w miejscowości P. [...], gmina T., stanowiącego własność Pana S. K. Organ l instancji w trakcie kontroli w dniu 29.07.2009r. ustalił, iż w miesiącu maju 2008r inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę, dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego o wym. 8,50 m x 4,43 m o dodatkową powierzchnię zabudowy 9,90 m x 4,43 m. Nad rozbudową oraz starym budynkiem mieszkalnym wykonał nowy strop drewniany i nową więźbę dachową dwuspadową krytą blachodachówką. Fundamenty starego budynku zostały wzmocnione betonem a ściany starego budynku zostały ocieplone styropianem. Organ l instancji ustalił, iż inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, jedynie ostateczną decyzję z dnia [...].07.2008r, NR: [...] Wójta Urzędu Gminy T. o warunkach zabudowy, której przedmiotem jest rozbudowa budynku mieszkalnego obejmującego część działki ozn. nr geod. 22/2. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w K. postanowieniem Nr [...] z dnia [...].08.2008r, w oparciu o art. 48 ust.2 i ust.3 ustawy z dnia 07 lipca 1994. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z dnia 17 sierpnia 2006r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) wstrzymał Panu S. K. prowadzenie robót i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2008r. w organie l instancji: -zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, -czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego (projekt powinien być wykonany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane), - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z nałożonego obowiązku inwestor wywiązał się i w dniu 28.11.2008r, przedłożył w/w dokumenty z wnioskiem o wznowienie budowy. Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w K. wydał postanowienie z dnia [...].08.2008r, nr [...], określające Panu S. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ozn. nr geod. 22/2 w miejscowości P. [...], gmina T. Na powyższe postanowienie złożył zażalenie z dn.25.02.2009r. Pan S. K. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że legalizacja obiektu może nastąpić po uprzednim uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust.1 i 2, art. 59 f ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2003r. Nr 207 póz. 2016 z późn. zm.). Zgodnie z art.49 ust.3 w przypadku nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję, w której nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Inwestor godząc się na wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...].08.2008r, nr [...] zaakceptował zastosowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. tryb zmierzający do legalizacji przedmiotowej inwestycji. Wysokość opłaty nie jest zależna od uznania organu, a określa ją wyłącznie ustawa. Wysokość opłaty została naliczona prawidłowo na podstawie art. 59 f ustawy Prawo budowlane tj. 50 x s x k x w, gdzie stawka opłaty s = 500,00zł, współczynnik kategorii obiektu k = 2 dla l kategorii, współczynnik obiektu budowanego w = 1, : 500 x 2,0 x1,0 x 50 = 50 000 zł. W skardze na to postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji, a także wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ponadto skarżący wskazał, że w postanowieniu organ stwierdził, iż inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., co jest niezgodne z prawdą, gdyż dla miejscowości P. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Budowa jest natomiast zgodna z decyzją Wójta Gminy T. Ponadto decyzja Wójta Gminy T., z dnia [...].07.2008 r., ustalająca warunki zabudowy winna być uchylona jako niezgodna z prawem, ponieważ wydana była na roboty już istniejące. Organ w prowadzonym postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie zbadał czy decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z prawem i może stanowić podstawę do dalszego orzekania w sprawie, skoro ustalił, że samowola budowlana była dokonana w miesiącu maju 2008 r. a decyzja o warunkach zabudowy wydana została [...].07.2008 r. Wskazał również, że pomylona została data kontroli "29.07.20089 r." Skarżący wskazał również, że organ II instancji nie zbadał właściwie całego postępowania PINB w K., do czego zobowiązuje przepis art. 49 Prawa budowlanego, a na co zwrócił uwagę NSA w wyrokach z 14.01.2009 r. (Lex nr 477167) oraz z 17.09.2008 r. II OSK 1050/07. Skarżący stwierdził, że skoro decyzja o warunkach zabudowy Wójta T. jest wątpliwa w świetle przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to może wystąpić problem prawny z legalizacją budowy a co za tym idzie niemożliwe jest naliczenie opłaty legalizacyjnej. Ponadto, zdaniem skarżącego, sama opłata została naliczona w niewłaściwej wysokości, gdyż nie powinna ona obejmować budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Zdaniem skarżącego z treści załącznika do ustawy Prawo budowlane wynika, że tylko budynki mieszkalne jednorodzinne są objęte opłatą legalizacyjną. Opłacie tej nie powinny podlegać budynki w zabudowie zagrodowej, które zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, są wymienione w punkcie 1 litera c, podczas gdy zabudowa mieszkaniowa jest wymieniona w punkcie 1 lit. a tegoż przepisu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej a konkretnie - postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jest to postanowienie zaskarżalne (przysługuje na nie zażalenie oraz skarga do sądu administracyjnego). Jednocześnie postanowienie te nie kończy postępowania w sprawie - zostało wydane w ramach procesu legalizacyjnego. Istniejącą w obecnie obowiązujących przepisach prawa budowlanego możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego ustawodawca uzależnił od spełnienia przez podmiot legalizujący szeregu warunków. Jednym z wymogów w procesie legalizacyjnym, wynikającym z art. 49 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest ustalenie opłaty legalizacyjnej. Sankcją za brak wykonania wynikających z ustawy obowiązków, w tym również nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, jest orzeczenie nakazu rozbiórki. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu ( art. 41 ust. 2). Jak już wyżej wskazano możliwość legalizacji jest warunkowa a ustalenie opłaty legalizacyjnej i jej uiszczenie przez zobowiązanego jest jednym z warunków od spełnienia, którego zależą dalsze etapy postępowania, o których mowa w art. 49 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej następuje przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną oraz jej uiszczenie przez zobowiązanego wcale jeszcze nie przesądza legalizacji popełnionej samowoli. Jest jednak warunkiem kontynuowania procesu legalizacyjnego. Przechodząc do zarzutów skargi oraz zauważonych z urzędu naruszeń prawa w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż uchybieniem organu odwoławczego jest brak odniesienia się do zarzutów skarżącego w odpowiedzi na skargę. To naruszenie prawa nie miało jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej. Odpowiedź na skargę jest formułowana już po wniesieniu skargi na ostateczne orzeczenie organu administracji publicznej, zatem argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę jest stanowiskiem organu, które nie ma wpływu na zmianę czy modyfikację rozstrzygnięcia już zapadłego w sprawie. Nie ulega wątpliwości, co ustalił Sąd w oparciu o lekturę Dzienników Urzędowych Województwa Podlaskiego oraz wykaz aktów prawa miejscowego dostępny w bazie LEX, że na dzień orzekania w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, dla miejscowości P. w gminie T. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Również skarżący podnosi, że dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem zasadnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że dla potrzeb procesu legalizacji samowoli budowlanej dokonanej przez skarżącego potrzebne było przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego o sposobie dopuszczalnej zabudowy terenu rozstrzyga decyzja o warunkach zabudowy. W świetle powyższego stwierdzenie organu odwoławczego, zawarte na stronie pierwszej kwestionowanego postanowienia, że inwestycja nie narusza postanowień planu jest niewątpliwie błędne, skoro planu na tym terenie nie ma. Jak wskazała pełnomocnik organu na rozprawie owe sformułowanie w postanowieniu zawarto omyłkowo. Wytłumaczenie to jest przekonujące, gdyż w zdaniu wcześniejszym organ odwoławczy powołał się na wydanie skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].07.2009 r., dotyczącej obiektu samowolnie wykonanego. Również organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że skarżący posiada decyzję o warunkach zabudowy. Zatem nie ulega wątpliwości, że dla terenu objętego samowolnym działaniem skarżącego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarżący legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...].07.2009 r. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce numer 22, położonej w miejscowości P. Chybiony jest również zarzut niemożności ustalenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na wadliwość decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na zamierzenie inwestycyjne już w znacznej części wykonane. Przede wszystkim rzeczona decyzja została wydana przez organ upoważniony do jej wydania i jak wynika z akt administracyjnych stałą się ostateczna z dniem [...].07.2008 r. Zgodnie z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna korzysta z domniemania zgodności z prawem. Skarżący mógł ją kwestionować w trybach nadzwyczajnych, czego nie uczynił. Ponadto, chybiony jest także zarzut jakoby dla istniejącej inwestycji nie można było ustalić warunków zabudowy. Trybunał Konstytucyjny wyrokach z 20 grudnia 2007 r., w sprawie P 37/06 ogłoszonym w Dz. U. z 2007 r., Nr 246, poz. 1844 i z 21 września 2009 r., P 46/08, orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" , art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym Trybunał Konstytucyjny zakwestionował zgodność z Konstytucją obowiązku przedłożenia w ramach czynności legalizacyjnych dokumentów w postaci ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu powołane wyroki Trybunału odnośnie postępowań legalizacyjnych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane należy rozumieć w ten sposób, iż prawodawca dopuszcza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy również w sytuacji, gdy w ramach postępowania legalizacyjnego zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane bądź jest w trakcie realizacji. Akta administracyjne w rozpoznawanej sprawie są kompletne. Skarżący przedłożył wszystkie wymagane dokumenty nałożone postanowieniem z dnia [...].08.2008 r., to jest: decyzję o warunkach zabudowy, egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem projektanta o wpisie do właściwej izby samorządu, a także oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu przedłożone przez skarżącego organowi dokumenty spełniają prawem przewidziane wymogi, określone w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż projekt budowlany inwestycji jest kompletny i zgodny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, został sporządzony przez osobę upoważnioną, i skarżący złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem zasadnie organy stwierdziły, że spełnione zostały wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Również nietrafny jest zarzutu błędnego określenia kwoty opłaty legalizacyjnej. Powołane przez skarżącego rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i chociażby z tego powodu nie może mieć zastosowania do procedury określenia stawki opłaty legalizacyjnej wymierzanej na podstawie ustawy Prawo budowlane. Powtórzyć jedynie można za organami, że wysokość opłaty nalicza się na podstawie art. 49 ust. 2 w związku z art. 59 f ustawy Prawo budowlane. Opłata stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), i podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei według art. 59 f ust. 2 stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Natomiast w myśl art. 59 f ust. 3 Prawa budowlanego kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Zatem nie było podstaw do sięgania do rozporządzenia wskazanego przez skarżącego. Według załącznika budynki mieszkalne jednorodzinne zaliczono do kategorii I i przypisano im współczynnik kategorii obiektu (k) – 2,0 oraz wielkości obiektu (w) 1, zatem opłatę należało obliczyć według wzoru 50 x s x k x w, gdzie stawka opłaty s = 500,00zł, współczynnik kategorii obiektu k = 2 dla l kategorii, współczynnik obiektu budowanego w = 1, : 500 x 2,0 x1,0 x 50 = 50 000 zł. Nie znajduje też uzasadnienia w aktach administracyjnych podnoszony zarzut pomylenia daty kontroli. W aktach znajduje się protokół oględzin nieruchomości położonej w miejscowości P. 14 z dnia 29.07.2008 r. Protokół ten został podpisany przez skarżącego. Na koniec Sąd podkreśla, że w świetle obowiązujących przepisów prawa w przypadku dopuszczenia się samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego prawodawca nie przewidział trzeciej możliwości. Zatem konsekwencją ustalenia przez organy samowoli budowlanej jest orzeczenie nakazu rozbiórki albo legalizacja obiektu poprzedzona wymierzeniem opłaty legalizacyjnej. Mając powyższe na względzie Sąd skargę uznał za bezzasadną. Podstawę prawną wyroku oddalającego skargę stanowił art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Jednocześnie mając na uwadze wniosek pełnomocnika z urzędu reprezentującego skarżącego o przyznanie mu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd kierując się treścią art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a. orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wysokość przyznanego pełnomocnikowi wynagrodzenia ustalono w oparciu o stawki wynikające z Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U z 202 r. Nr 163, poz. 1348 ze zmianami).