II SA/Bk 489/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowie ogrodzenia 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi M. Z. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 307, 80 (trzysta siedem złotych i osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Skarżący – A. W. w dniu [...] marca 2006r. wystąpił do Wójta Gminy G. z prośbą o interwencję w sprawie budowy ogrodzenia przez I. i M. L. pomiędzy działkami o nr geodezyjnych [...] w P. Wyżej wymieniony wniosek Wójt Gminy G. pismem z dnia [...] marca 2006r. znak [...] przekazał według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. jako organowi właściwemu w sprawie. Organ l instancji w dniu [...] marca 2006r. przeprowadził oględziny przedmiotowego ogrodzenia. Jednakże z uwagi, iż zalegający śnieg i lód uniemożliwił określenie dokładnej wysokości ogrodzenia, odstąpiono od jego pomiarów, informując strony zapisem w protokole o wyznaczeniu nowego terminu wizji lokalnej. W wyniku ponownie przeprowadzonych oględzin w dniu [...] kwietnia 2006r. stwierdzono, iż pomiędzy działkami o nr geodezyjnych [...] w miejscowości P., jesienią 2005r. zostało wykonane przez I. i M. L. ogrodzenie o konstrukcji murowanej z betonu komórkowego o grubości 12 cm na fundamencie betonowym. Organ ustalił, iż górna część muru ogrodzenia zakończona została wieńcem żelbetowym o wymiarach 20 cm x 18 cm, a przedmiotowe ogrodzenie pobudowane o wysokości 210 cm – 231 cm (mierząc od poziomu gruntu od strony działki A. W.). Jednocześnie wskazano, iż inwestorzy M. i I. L. nie dokonali zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w S. budowy przedmiotowego ogrodzenia. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w oparciu o przepis art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane wstrzymał postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. znak [...] inwestorom – I. i M. L. prowadzenie robót budowlanych przy budowie ogrodzenia pomiędzy działką nr geod. [...] a działką nr geod. [...]. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się A. W. i złożył zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z obowiązującym przepisem art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz przepisem art. 30 ust 1 pkt 3 (Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 ze zm.) nowelizowanej ustawy Prawo budowlane z 1994r. budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie od strony dróg, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz takich, których wysokość przekracza 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W przedmiotowej sprawie wykonane ogrodzenie od strony działki skarżącego – A. W. przekracza wysokości 2, 20 m w związku, z czym przed wykonaniem takiego ogrodzenia wymagane jest dokonanie zgłoszenia we właściwym organie architektoniczne budowlanym na 30 dni przed wykonaniem robót. Ze zgromadzonych zaś w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby inwestorzy – I. i M. L. dokonali takiego zgłoszenia, stąd w takim przypadku organ l instancji zobligowany był przepisami prawa, to jest art. 50 ust. 1 pkt 1 z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia. Organ odwoławczy podkreślił, iż wydane postanowienie nie kończy przedmiotowego postępowania, a jedynie wstrzymuje roboty budowlane wykonywane przy budowie omawianego ogrodzenia, a organ nadzoru budowlanego w ciągu 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych winien wydać decyzję administracyjną rozstrzygającą, co do istoty sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w zażaleniu a dotyczących utraty walorów krajobrazowych czy tez architektonicznych działki skarżącego oraz zysku z prowadzonej działalności agroturystycznej organ uznał je za całkowicie nieuzasadnione. Nadto w odpowiedzi na zarzuty stawiane w zażaleniu wskazano, iż w sprawie wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. organ II instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. znak [...] rozpatrzył tę kwestię, odmawiając wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z prowadzonego postępowania. Końcowo podniesiono, iż organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do rozstrzygania sporów pomiędzy sąsiadami dotyczących naruszenia granicy działki jak i kompetencji, co do zwolnienia z wnoszenia opłat skarbowych. Wskazano, iż organ l instancji w postanowieniu prawidłowo podał ustawę o opłacie skarbowej, która jednoznacznie precyzuje wysokość opłat skarbowych od zażaleń i odwołań w postępowaniu administracyjnym. Nie godząc się z tym postanowieniem A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podniósł, iż kwestionowane rozstrzygnięcie nie zawiera rozważeń materiału dowodowego, wskazania okoliczności mających wpływ na wynik postępowania i ustalenie prawdy materialnej. W szczególności zarzucił organom dowolne ustalenie charakteru przeznaczenia wzniesionej budowli, jako ogrodzenia, a także nie wyjaśnienia, dlaczego budowla wznoszona jest na gruncie o przeznaczeniu rolnym. Wydane postanowienie pozbawia go oraz dwóch najbliższych sąsiadów mienia wielkich rozmiarów przez obniżenie realnej jej wartości, uniemożliwienie prowadzenia działalności agroturystycznej, z czym wiąże się periodyczny zysk pozwalający utrzymać całą rodzinę. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ma on wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonego postanowienia a jedynie, uwzględniając skargę, może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim powołując się na treść art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz przepisy art. 30 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, podkreślić należy, iż budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie w przypadku jego budowy od strony dróg, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz takich, których wysokość przekracza 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi w terminie 30 dni przed rozpoczęciem robót budowlanych. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż inwestorzy – M. i I. L. wybudowali pomiędzy działkami o nr geodezyjnych [...] w P. ogrodzenie o konstrukcji murowanej, którego wysokość od strony działki skarżącego mierzona w poziomie terenu wynosi 2,10 – 2,31 m. W świetle powołanych wyżej przepisów, wybudowanie takiego ogrodzenia wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Tymczasem jak wynika z ustaleń organów, inwestorzy nie dokonali żądanego prawem zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych, polegających na wykonaniu ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m. Przedmiotowe okoliczności stwierdzone przez organy obu instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowy, w tym przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2006r. wizji lokalnej i jako takie nie budzą wątpliwości i odpowiadają prawu. W tej sytuacji zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo w oparciu o treść art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy wydały postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego prawem zgłoszenia. W tym miejscu wskazać należy, iż istotną kwestią wyłaniająca się przy stosowaniu art. 50 ustawy jest jego relacja do art. 48 ust. 1 i wskazywanego przez skarżącego art. 49b, gdyż stosownie do słów ustawy odnoszą się one do innych przypadków niż określone w tych przepisach. W związku z powyższym godzi się zauważyć, iż art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 dotyczą obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych. W przepisach tych mowa jest o budowie i wybudowaniu obiektów budowlanych lub ich części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. A zatem wszystkie pozostałe przypadki prowadzenia robót budowanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy kwalifikują się do wykonywania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia z art. 50 ust. 1 pkt 1. Obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z 1994r. - Prawo budowlane to budynek lub budowla wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1); pod pojęciem obiektu budowlanego nie można natomiast rozumieć ogrodzeń, które w świetle regulacji art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi (vide: wyrok NSA z dnia 9.07.1999r. sygn. akt IV SA 1129/97, Lex 47827). Jednocześnie podnieść należy, iż w praktyce przedmiotu zauważa się rozróżnianie ogrodzeń na te, które stanowią urządzenia budowlane i te, które należą do obiektów budowlanych, w zależności od charakteru działki (zabudowane i niezabudowane). W tym ostatnim przypadku w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż ogrodzenie niezabudowanej działki, wykonane bez zgłoszenia i nielegalizowane jest samowolą budowlana podlegającą nakazowi rozbiórki - sygn. akt VII SA/Wa 304/06. W konkretnej sprawie wykonane ogrodzenie znajduje się na zabudowanej działce, co potwierdza materiał dowodowy, wobec czego stanowi ono urządzenie budowlane dla istniejących obiektów. W tej sytuacji organy obu instancji zobligowane były do zastosowania przepisu art. 50 ust 1 pkt 1 powołanej ustawy, który nie przewiduje opłaty legalizacyjnej, co też zdaniem Sądu właściwie uczyniły. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, iż przy podejmowaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia organy administracji publicznej podjęły wszelkie niezbędne czynności procesowe mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały rzetelnej jego oceny. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl art. 7 kpa i przepisów szczególnych (art. 78 § 1 i 2 kpa) organy trafnie przyjęły, iż przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. W szczególności podnoszone przez skarżącego okoliczności utraty walorów krajobrazowych działki, czy tez architektonicznych, jak również zysku z prowadzonej działalności nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, które jak wskazano wyżej oparto o przesłanki wynikające z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy sąsiadami dotyczących naruszenia granicy działki, gdyż kwestie te rozstrzygane są przed sądami powszechnymi na drodze cywilnej. Takich kompetencji nie ma również sąd administracyjny. Stąd podnoszone przez skarżącego żądania oraz dowody na potwierdzenie powyższych faktów nie mogły być uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Dodać również należy, iż sąd administracyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniające, lecz opiera się wyłącznie o dowody zebrane przez organy administracji publicznej. Końcowo podkreślić również należy, iż wydane postanowienie nie kończy przedmiotowego postępowania, a jedynie wstrzymuje roboty budowlane wykonywane przy budowie omawianego ogrodzenia, a organ nadzoru budowlanego w ciągu 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych winien wydać decyzję administracyjną rozstrzygającą, co do istoty sprawy. Z akt sprawy wynika, iż decyzja zobowiązująca inwestora do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] lipca 2006r. Nr [...]. Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i właściwie zinterpretowały i zastosowały obowiązujące przepisy prawa. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.