II SA/Bk 501/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia dokumentów oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] nakazującą państwu D. i A. Ch. w terminie do [...]07.2008 r. przedłożenie 4 egz. projektu budowlanego zamiennego budynku magazynowo -mieszkalnego z pomieszczeniem biurowym, zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] przy ul. O. [...] w B. wraz opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę uprawnioną i z aktualnym zaświadczeniem na dzień opracowania projektu o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Na skutek wniosku A. K. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego budynku warsztatowego, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] przy u. O. [...] w B. W trakcie postępowania organ I instancji ustalił, iż na budowę warsztatu stolarskiego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. [...] przy ul. O. [...] w B. decyzją Prezydenta Miasta B. z [...]09.1989 r. znak [...] zostało udzielone P. Ch. pozwolenie na budowę. Budynek warsztatu stolarskiego został przyjęty w części parteru do użytkowania (pismo z dnia [...]05.1991 r. znak: [...] Urzędu Miejskiego). Wizje lokalne obu organów nadzoru budowlanego potwierdziły, iż inwestor parter budynku użytkuje jako pomieszczenia magazynowe, piętro budynku użytkuje jako pomieszczenia mieszkalne. W związku z powyższym organ I instancji wdrożył procedurę legalizacyjną od wydanego w/w pozwolenia na budowę, stosowaną przy istotnych odstępstwach od tego pozwolenia, które polegały na tym, że dane techniczne obiektu różniły się od podanych w pozwoleniu na budowę. Projekt bowiem przewidywał budynek piętrowy - parter jako warsztat stolarski, piętro pomieszczenia biurowe. W międzyczasie inwestor wykonywał roboty remontowe po pożarze piętra polegające na wymianie suchego tynku na sufitach i malowaniu pomieszczeń z wymianą częściową posadzek na piętrze. Przerwa w robotach budowlanych nie była jednak dłuższa niż 2 lata. Budynek warsztatu stolarskiego został w części parteru przyjęty do użytkowania, zgodnie z pismem Urzędu Miejskiego z dnia [...]05.1991 r. Z uwagi na istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego postanowieniem z dnia [...]10.2006r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i art.50 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...]01.2007 r. zobowiązano inwestora do przedłożenia projektu zamiennego. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty, w związku z powyższym organ I instancji w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...]05.2007 r. zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na wznowienie robót. W trybie odwoławczym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]09.2007r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na wniosek A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]01.2007 r. organu I instancji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]08.2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji ostatecznej. W trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]10.2007r. uchylił zaskarżoną decyzję z [...]08.2007 r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia [...]01.2007 r. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji było niedotrzymanie przez organ powiatowy 2-miesięcznego terminu określonego w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe A. K. wystąpił z wnioskiem do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie decyzji tego organu z dnia [...]09.2007 r. Postanowieniem z dnia [...]11.2007 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ocenie formalnych podstaw do wznowienia wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]09.2007r. Następnie decyzją z dnia [...]01.2008 r. nr [...] – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję ostateczną oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję z dnia [...]05.2007 organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego budynku magazynowo-mieszkalnego na w/w działce i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. zawiadomieniem z dnia [...]02.2008 r. wszczął ponownie postępowanie legalizacyjne przedmiotowego budynku mieszkalno - magazynowego, na skutek którego decyzją z dnia [...]04.2008 r. nr [...] nakazano Państwu A. i D. Ch. przedłożyć 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A. K. wnosząc odwołanie do organu II instancji i wskazując, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz z lekceważącym potraktowaniem rozstrzygnięć organów wyższego stopnia P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r., zmieniając jedynie postawę prawną zaskarżonej decyzję, podaną w sentencji decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż na działkach nr geod. [...] przy ul. O. [...] w B., stanowiących współwłasność Państwa D. i A. Ch. znajduje się budynek dwukondygnacyjny murowany, usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką nr geod. [...], należącą do skarżącego A. K. Na parterze budynku znajduje się część magazynowa materiałów i wyrobów budowlanych, pomieszczenie biurowe, kotłownia, pomieszczenia gospodarcze, pomieszczenie socjalne, na piętrze budynku znajduje się część mieszkalna z pokojami oraz kuchnia i łazienka. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...]09.1989r. znak [...] o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta B. obejmującego budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego i warsztatu stolarskiego na działce nr geod. [...] w Bi. przy ul. O. [...]. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że budynek warsztatu został w części parteru przyjęty do użytkowania - pismo z dnia [...]05.1991r. znak: [...] Urzędu Miejskiego w B. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. Na dzień dzisiejszy budynek warsztatowy, na który było pozwolenie na budowę został przystosowany do celów magazynowo-mieszkalnych. Budowa jest zakończona, jako obiektu budowlanego magazynowo-mieszkalnego, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, zarówno w gabarytach budynku jak i sposobie jego użytkowania. Końcowo organ podkreślił, iż obowiązujące Prawo budowlane nie nakazuje rozbiórki w przypadku robót budowlanych, lecz dopuszcza usunięcie skutków samowoli budowlanej w trybie wyznaczonym ściśle przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, jeśli w efekcie zrealizowania robót dokonano istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzania projektu budowlanego zamiennego oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz.U. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), co też uczyniono. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżył A. K. W uzasadnieniu swego stanowiska podkreślił, iż w obrocie prawnym pozostało postanowienie z dnia [...] października 2006 roku znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujący zaskarżoną decyzję w mocy nie mieli podstaw prawnych do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż termin do wydania takiej decyzji minął już w grudniu 2006 roku, a możliwość wydania decyzji na tej podstawie ograniczona jest terminem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślił również, iż błędne jest pomijanie przez organy nadzoru budowlanego pozostającego w obrocie prawnym postanowienia z dnia [...] października 2006 roku znak [...], gdyż uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 51 prawa budowlanego nie wywiera bezpośredniego wpływu na ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 tej ustawy. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych akcentując końcowo, iż organy nadzoru budowlanego w sposób lekceważący podeszły do obowiązujących przepisów kpa, w szczególności art. 7, 12 i 77 kpa. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, iż w obiegu prawnym znajduje się postanowienie z dnia [...]10.2006r. PINB PG o wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru wskazał, że zarzut ten jest nieuzasadniony, ponieważ stosownie do przepisu art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2-miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja w trybie art. 51. Jak wcześniej wykazano decyzja z dnia [...]01.2007r. organu I instancji wydana w w/w trybie została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż postanowienie organu I instancji straciło ważność. Organ podkreślił również dodatkowo, że zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jest istotnym odstępstwem stosownie do art. 36 a ust. 5 pkt 6 cyt. ustawy Prawo budowlane i organ nadzoru budowlanego zastosował odpowiednią procedurę dla tego przypadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpoznania sprawy, ma on wyłącznie uprawnienia kasatoryjne co oznacza, iż rozpoznając sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia a jedynie, uwzględniając skargę, może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim w pierwszej kolejności należy podnieść, iż trafnie organy nadzoru budowlanego ponownie wszczęły postępowanie legalizacyjne przedmiotowego budynku mieszkalno – magazynowego. Wcześniejsze bowiem rozstrzygnięcia w tej mierze uchylił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, w postępowaniach o stwierdzenie nieważności, czy też o wznowienie postępowania. Ostatecznie zatem nie zostało uchylone jedynie postanowienie z dnia [...] października 2006 roku znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego tej kwestii, stwierdzić jednak należy, iż wprawdzie samo uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) – zwanej dalej ustawą prawo budowlane, nie wywiera bezpośredniego wpływu na ważność postanowienia wydanego na podstawie art. 50 tej ustawy. Jednakże z art. 50 ust. 4 prawa budowlanego wynika wprost, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Powyższe zatem oznacza, iż skoro w obrocie nie ma żadnej z w/w decyzji, to postanowienie o wstrzymaniu robót z upływem 2 miesięcy o dnia jego doręczenia straciło ważność i nie obowiązuje. Postanowienie to ma bowiem charakter czasowy. Po jego upływie traci ono zatem ważność niezależnie od tego, czy stało się ostatecznie czy też nie (vide: Prawo budowlane – Komentarz, Zdzisław Kostka, Gdańsk 2007, str. 167). W tych okolicznościach należy zatem zaakcentować, że samo ewentualne uchylenie decyzji opartej o przepis art. 51 prawa budowlanego nie wywiera bezpośredniego wpływu na ważność postanowienia wydanego na podstawie art. 50 tej ustawy. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych następuje jedynie w przypadku określonym w art. 50 ust. 4, jeśli w terminie 2 miesięcy organ w ogóle nie wydał pierwszej decyzji z mocy art. 51 Prawa budowlanego. Może zatem zaistnieć taka sytuacja, że zostanie uchylona decyzja oparta o przepis art. 51, a termin 2 miesięcy od doręczenia postanowienia wydanego na podstawie art. 50 prawa budowlanego nie upłynie i będzie ono nadal ważne. Przechodząc do kolejnej kwestii podnieść należy, iż zasadnie organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie legalizacyjne przedmiotowego budynku mieszkalno – magazynowego uznając, iż w sprawie doszło do istotnych odstępstw od wydanego w dniu [...]09.1989 roku przez Prezydenta Miasta Białegostoku P. Ch. pozwolenia na budowę (znak [...]). Mając na uwadze powyżej przedstawiony stan faktyczny organu nadzoru budowlanego zobligowane były do wprowadzenia procedury legalizacyjnej, przy czym z uwagi na to, iż roboty budowlane zostały zakończone brak było podstaw do wstrzymania postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Na marginesie wskazać ponadto należy, iż fakt nieistnienia w obrocie prawnym postanowienia wydanego w trybie art. 50 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych nie wykluczał jeszcze wdrożenia procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W tych okolicznościach należało zatem zastosować dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 3, ale w związku z ust. 7 prawa budowlanego, co też uczynił organ I instancji. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (vide: wyrok NSA z dnia 12.10.2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, LEX nr 347905). Wyeliminowanie zatem przez organ II instancji z podstawy prawnej orzeczenia organu I instancji art. 51 ust. 7 prawa budowlanego było niewłaściwe. Naruszenie powyższe nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, a tym samym decyzja organu II instancji poza tym nieistotnym uchybieniem jest prawidłowa. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono również przepisów prawa procesowego, wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 7 i 77 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny. Ponadto uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania Sad skargę – jako bezzasadna – oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).