II SA/Bk 501/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi H. E."B." G. s.j. w Z. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej H. E. "B." G. s.j. w Z. kwotę 1500 złotych (jeden tysiąc pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga zobowiązanego – H. E. "B." G. s.j. w Z. na wydane w toku postępowania egzekucyjnego postanowienie organu egzekucyjnego – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia na zobowiązanego grzywny w kwocie 50 000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Z akt wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wystawił w dniu [...].03.2009r. przeciwko skarżącej spółce tytuł wykonawczy o numerze [...] w związku z brakiem dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [...].11.2008r nakazującej H. E. "B." G. w Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zrealizowanego na działkach o numerach geodezyjnych a i b w Z. tj. z budynku handlowo – usługowego na budynek gospodarczy. Decyzja powyższa stała się ostateczną, ponieważ żadna ze stron nie wniosła odwołania do organu II instancji. W dniu 28.01.2009r. wierzyciel wystosował do zobowiązanego upomnienie wzywające do wykonania nałożonego decyzją obowiązku w terminie 7 dni z zagrożeniem wszczęcia egzekucji. Upomnienie zostało wysłane na adres hurtowni i jako nieodebrana przesyłka wróciło do organu z adnotacją doręczyciela o dwukrotnym awizowaniu i niepodjęciu przez adresata. Po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego złożył on w ustawowym terminie zarzuty do postępowania egzekucyjnego, które postanowieniem z dnia [...].03.2009r. zostały uznane za niezasadne przez organ egzekucyjny I instancji, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].05.2009r. W dniu [...].05.2009r. organ egzekucyjny I instancji wydał postanowienie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w kwocie 50 000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Jako podstawę prawną postanowienia powołał art. 119, 121 par. 2 i par. 4 oraz art.122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954). W postanowieniu organ wezwał zobowiązanego do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni pod rygorem przystąpienia do jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz zakreślił 14 – dniowy termin do wykonania obowiązku. Jednocześnie organ obciążył zobowiązanego opłatą za wydanie postanowienia oraz pouczył o prawie do wniesienia zażalenia. Postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny nie zawierało uzasadnienia. Zobowiązany złożył na to postanowienie zażalenie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po jego rozpatrzeniu postanowieniem z dnia [...].06.2009r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia piewszoinstancyjnego. Organ II instancji stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wysokość nałożonej grzywny jest zgodna z art. 121 par. 2 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 121 par. 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wobec jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, uchylających się od wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, nałożona jednorazowa grzywna nie może przekraczać kwoty 50 000 złotych. Ustalenie w takiej kwocie grzywny nie jest sprzeczne z przepisami prawa. Wpływu na treść postanowienia nie mają zarzuty skarżących skupiające się na podważaniu merytorycznej decyzji. W wywiedzionej na powyższe postanowienie skardze H. E. "B." G. s.j. w Z. zarzuciła naruszenie: - art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, iż obowiązek egzekucyjny został przedstawiony zgodnie z decyzją w sposób zrozumiały i nadający się do wykonania, - art. 27 ust. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że organ nie miał obowiązku dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia stronie upomnienia, - art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i skarżącej spółki, - art. 56 par. 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, iż nie zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu opracowania przez Miasto Z. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z.". Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie postanowienia i obciążenie organu kosztami postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odrębną skargą zarejestrowaną pod sygnaturą IISA/Bk 391/09 H. E. "B." G. s.j. w Z. zaskarżyła postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...].05.2009r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Dla obu skarg (niniejszej i w sprawie IISA/Bk 391/09) termin rozprawy został wyznaczony w tym samym dniu tj. 15.10.2009r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie z powodu podzielenia słuszności zarzutów skargi. Niezwiązanie sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi, wynikające z treści art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obliguje sąd do rozstrzygnięcia danej sprawy w jej granicach bez względu na trafność sformułowanych w skardze zarzutów. W niniejszej sprawie zarzuty skargi koncentrowały się wokół dopuszczalności postępowania egzekucyjnego, którą to dopuszczalność oceniał organ egzekucyjny i sąd administracyjny w innym postępowaniu, wywołanym wniesionymi przez zobowiązanego zarzutami do postępowania egzekucyjnego. Z dopuszczonego przez sąd dowodu z akt sprawy IISA/Bk 391/09, dotyczących równolegle prowadzonego postępowania ze skargi zobowiązanej hurtowni na wcześniejsze postanowienie organu egzekucyjnego (z dnia [...].05.2009r.) o odmowie uwzględnienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego, wynika, iż wyrokiem z dnia 15.10.2009r. tutejszy sąd administracyjny oddalił skargę zobowiązanej spółki na odmowę uwzględnienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Tym samym przesądzona została – w sposób wystarczający dla oceny postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego – kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W sprawie jest bezspornym, iż postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego (w I instancji wydane dnia [...].05.2009r.) zapadło po ostatecznym rozstrzygnięciu zarzutów zobowiązanego do postępowania egzekucyjnego, które nastąpiło poprzez postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2009r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...].03.2009r. o odmowie uwzględnienia zarzutów. Zarzuty do postępowania egzekucyjnego są środkiem właściwym do zwalczania ewentualnej niedopuszczalności egzekucji tj. sprawdzenia prawidłowości jej wszczęcia w konkretnej sprawie. Wykorzystanie przy kwestionowaniu postanowień dotyczących zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego argumentacji właściwej dla zarzutów egzekucyjnych, może mieć znaczenie jedynie wtedy, gdy zobowiązany nie zgłosił w ustawowym terminie (biegnącym od daty doręczenia tytułu wykonawczego) zarzutów do postępowania egzekucyjnego, a dopiero po doręczeniu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego chce wykazać, że środek egzekucyjny zastosowano w nieprawidłowo wszczętym postępowaniu egzekucyjnym. W niniejszej sprawie dopuszczalność egzekucji była odrębnie badana i kontrolowana przez sąd administracyjny, a zatem zarzuty niniejszej skargi stanowiące powtórzenie zarzutów skargi na postanowienie o odmowie uwzględnienia zarzutów, nie mogły stanowić skutecznej podstawy do uwzględnienia skargi na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Niezależnie jednak od zarzutów sformułowanych w skardze, postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, należało uznać za wadliwe, bo naruszające art. 121 i 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z paragrafu 4 – go art. 121 ustawy egzekucyjnej wynika, że w sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość takiej jednorazowej grzywny orzekanej w stosunku do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekroczyć kwoty 50 000 złotych (par. 2 art. 121 ustawy egzekucyjnej). Brak wskazania kwoty grzywny w sposób sztywny, wynikający z określenia jedynie górnej jej granicy, oznacza, iż ustawodawca pozostawił do uznania organu egzekucyjnego ustalenie wysokości nakładanej grzywny w zależności od okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest już stanowisko, iż określenie wysokości grzywny, nakładanej przez organ egzekucyjny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, powinno być należycie uzasadnione. I tak w wyroku z dnia 6.12.2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1932/07 (Lex 443899) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej w art. 7 par. 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny i wyboru rodzaju środka, powinnością organu jest odpowiednie uzasadnienie zajętego stanowiska z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Ustalając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadnić. W wyroku natomiast z dnia 20.02.2008r. sygn. akt IIOSK 43/07 (Lex 437519) Naczelny Sąd Administracyjny podał, iż brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Również we wcześniejszym wyroku z dnia 8.02.2006r. sygn. akt IIOSK 510/05 (ONSAiWSA 2006/6/168) Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, iż przewidziana w art. 121 par. 1 – 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwość nałożenia grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, a to wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej , a nie innej wysokości. Tożsame stanowisko wyrażone było także w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 14.09.2005r. sygn. VIISA/Wa 1704/04 (Lex nr 194981), WSA w Warszawie z 11.05.2004r. sygn. akt IVSA 4122/02 (Lex nr 148919). Kwestionowane skargą postanowienie stanowi o nałożeniu na zobowiązanego maksymalnej kwoty grzywny w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, przy czym organ I instancji w swoim postanowieniu w ogóle nie zamieścił uzasadnienia, a organ II instancji nie wyjaśnił, czym się kierował dokonując wyboru maksymalnej kwoty grzywny. Uzasadnienie organu II instancji wskazuje jedynie na prawo organu do określenia grzywny, której wysokość nie może przekroczyć 50 000 złotych. Nie jest to równoznaczne z należytym wyjaśnieniem motywów działania, ponieważ nie pozwala na skontrolowanie "uznaniowości" działania organu, a sam proces decyzyjny czyni dowolnym. Dopiero w odpowiedzi na skargę pojawia się stwierdzenie, że przy określaniu kwoty grzywny, organ kierował się celowością środka egzekucyjnego i dążeniem do skutecznego przekonania zobowiązanego do wykonania obowiązku. Stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, wyjaśniające (uzupełniająco bądź całkowicie) motywy działania organu przy wydawaniu skarżonej decyzji (postanowienia), nie może być równoznaczne z usunięciem błędów decyzji. Kontroli sądowoadministracyjnej podlega bowiem akt w kształcie (brzmieniu) nadanym w dacie jego ostateczności, a nie w kształcie zweryfikowanym (uzupełnionym) argumentacją organu zamieszczoną w odpowiedzi na skargę. Uzasadnienie decyzji (zaskarżalnego postanowienia) jest elementem składowym decyzji (postanowienia). Braku uzasadnienia bądź jego niepełności nie mogą zastąpić wskazane dopiero w odpowiedzi na skargę motywy działania organu. W skarżonym postanowieniu dostrzec także należało niezgodność z treścią art. 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten w paragrafie 1 – szym formułuje zasadę, że grzywna w celu przymuszenia może być nałożona na każdego zobowiązanego, niezależnie od tego, czy jest on osobą fizyczną, czy jednostką organizacyjną mającą lub niemającą osobowości prawnej. Paragraf 2 – gi art.120 precyzuje tę zasadę poprzez określenie w stosunku do kogo personalnie należy taką grzywnę skierować w sytuacji, gdy zobowiązanym jest jednostka organizacyjna, bądź osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela. W przypadku egzekucji prowadzonej wobec jednostki organizacyjnej, grzywnę nakłada się na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Chodzi o wywarcie presji na właściwą osobę odpowiedzialną za zapewnienie wykonania egzekwowanego obowiązku. W ostatnim zdaniu tego paragrafu jest dodane, że jednocześnie może być nałożona grzywna bezpośrednio na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. H. E. "B." G. w Z. jest spółką jawną, działającą w oparciu o Kodeks spółek handlowych tj. stanowi jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, ale wyposażoną w zdolność bycia stroną postępowań sądowych i administracyjnych. O tym, kto personalnie jest odpowiedzialny w spółce za prowadzenie jej spraw, decyduje umowa spółki jawnej. Dla ustalenia zatem osoby, do której należy bezpośrednie czuwanie na wykonaniem egzekwowanego obowiązku przez spółkę jawną, konieczne jest sięgnięcie do treści umowy spółki. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny pominął ustalenie tej kwestii, nakładając grzywnę w celu przymuszenia wyłącznie na jednostkę organizacyjną z pominięciem regulacji art. 120 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na jednostkę organizacyjną z pominięciem osoby odpowiedzialnej w tej jednostce za wykonanie egzekwowanego obowiązku, stanowi naruszenie art. 120 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone postanowienie należało uchylić (art. 145 par. 1 pkt 1 lit."c" ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skutkiem uwzględnienia skargi stało się obciążenie organu kosztami postępowania sądowego poniesionymi przez stronę (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz zamieszczenie w wyroku punktu stwierdzającego niemożność wykonania skarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-