II SA/Bk 501/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 28 września 2023 r. nr LXXIX/633/23 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP i kandydatom na strażaków ratowników OSP stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Wasilkowie w dniu 28 września 2023 r. podjęła uchwałę nr LXXIX/633/23 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP i kandydatom na strażaków ratowników OSP (Dz. Urz. Woj. Podl. 2023, poz. 5108 z dnia 6 października 2023 r.). Uczyniła to na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2023, poz. 40 ze zm.; dalej: "u.s.g.") i art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. 2023 r., poz. 194 ze zm.; dalej: "u.o.s.p."). W treści § 1 ust. 1 tejże uchwały wskazano, że ustala się ekwiwalent pieniężny w wysokości 34,25 zł przysługujący strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej mającej siedzibę na terenie gminy Wasilków, który uczestniczył w działaniach ratowniczych lub akcji ratowniczej. W ust. 2 przewidziano zaś, że ustala się ekwiwalent pieniężny w wysokości 15 zł przysługujący strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej oraz kandydatowi na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej mającej siedzibę na terenie gminy Wasilków, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu. Prokurator Rejonowy w Białymstoku (dalej: "Prokurator") zaskarżył do sądu administracyjnego ww. uchwałę w zakresie § 1 ust. 2 dotyczącego ustalenia ekwiwalentu pieniężnego przysługującego kandydatowi na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w ćwiczeniu. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez ustalenie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent pieniężny w wysokości 15 zł przysługuje kandydatowi na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej mającej siedzibę na terenie gminy Wasilków, który uczestniczył w (...) lub ćwiczeniu, podczas gdy zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy kandydatem na strażaka ratownika OSP jest strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, a nie uczestnikiem ćwiczenia. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. kandydatem na strażaka ratownika OSP jest strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, bez odniesienia w żaden sposób do ćwiczenia. Zatem organ niezgodnie z przytoczonym przepisem ustawy określił powyższą kwestię w zaskarżonej uchwale. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wasilkowie (dalej: "Rada", "organ"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p jedynie definiuje pojęcie "kandydata na strażaka ratownika OSP". Szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy, jest jedynie przesłanką obligatoryjną zaliczenia do kategorii kandydata na strażaka ratownika OSP. Rada wskazała, że ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników OSP reguluje natomiast art. 15 ww. ustawy. Kandydatowi na strażaka ratownika OSP zgodnie z tym przepisem również przysługuje ekwiwalent pieniężny za udział w czynnościach, o których mowa w art. 15 § 1, tj. uczestnictwie w działaniu ratunkowym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu – stosowanie do posiadanych przez gminę środków. W ocenie organu kandydat na strażaka ratownika OSP posiada zatem na mocy u.o.s.p. fakultatywne prawo do ekwiwalentu na mocy art. 15 ust. 1a pkt 1, nie zaś art. 9 ust. 2 pkt. 1, ten bowiem wskazuje jedynie na kryteria kwalifikacji do kategorii kandydata na strażaka ratownika OSP. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora Rejonowego w Białymstoku, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Zdaniem Rady przepisy ustawy wprost wskazują czynności, za które rada gminy (rada miejska) może przyznać strażakom ratownikom oraz kandydatom na strażaków ratowników OSP ekwiwalent pieniężny i są to m.in. udział w szkoleniu lub ćwiczeniu. Ponadto organ podniósł, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w Białymstoku błędnie utożsamia szkolenie, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ze szkoleniami, o których mowa w art. 15 § 1 u.o.s.p. Wspomniana ustawa m.in. w art. 11 przewiduje szkolenia zarówno dla strażaków ratowników, jak też kandydatów na strażaków ratowników OSP – są to m.in. szkolenia z zakresu pierwsze pomocy, kursy przygotowujące do uzyskiwania kwalifikacji i uprawnień do prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t. O ile ustawa o ochotniczych strażach pożarnych definiuje pojęcie akcji ratowniczej oraz działań ratowniczych, to brak jest ustawowej definicji ćwiczeń i szkoleń, a tym samym w doktrynie podkreśla się, że należy rozumieć je zgodnie z definicjami języka potocznego jako cykl wykładów z jakiegoś przedmiotu, zorganizowanych w celu uzupełnienia czyjegoś wykształcenia lub czyichś wiadomości z jakiejś dziedziny oraz czynności wykonywane i powtarzane w celu opanowania jakiejś umiejętności. Jednocześnie pojęcia te w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie są w żaden sposób zawężane, a zatem przyjmować trzeba, że mowa o wszystkich szkoleniach i ćwiczeniach. Dalej wyjaśniono, że zgodnie art. 3 pkt 6 u.o.s.p. podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska może następować także przez udział w szkoleniach i ćwiczeniach, a zatem w myśl art. 3 u.o.s.p. udział w szkoleniu i ćwiczeniu stanowi udział w działaniach ratowniczych rozumianych zgodnie z definicją wynikającą z art. 2 pkt 1 u.o.s.p. Reasumując odpowiedź na skargę organ stwierdził, że aby uzyskać kategorię kandydata na strażaka OSP należy spełniać kryterium wiekowe oraz uczestniczyć w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, natomiast ekwiwalent pieniężny przysługuje za udział w innych szkoleniach bądź ćwiczeniach – na podstawie art. 15 § 1 i 1a u.o.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 28 września 2023 r. nr LXXIX/633/23 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP i kandydatom na strażaków ratowników OSP, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 6 października 2023 r. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak w świetle treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. (zgodnie z treścią ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa) – utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Istotne czyli prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu, brak podstawy prawnej dla wydania aktu o określonej treści, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (zob.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1 - 2, s. 101 - 103). Tym samym za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz miało wpływ na jej treść. W związku z powyższymi regulacjami pozostaje również art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę z zakresu prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości. Zdaniem sądu zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnymi naruszeniami prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 194): strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1 tego przepisu); ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (ust. 1a). Stosownie do treści art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. kandydatem na strażaka ratownika OSP jest strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Przepis art. 3 pkt 7 u.o.s.p. określa z kolei, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Z kolei w przepisie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wskazano w zakresie istotnym dla oceny legalności zaskarżonej uchwały (a więc poza określeniem sposobu określania wysokości ekwiwalentu), że "Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Powyższe regulacje, w szczególności art. 15 ust. 1, ust. 1a pkt 1 i 2 (w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1) oraz ust. 2 u.o.s.p. wskazują co do zasady komu i za co przysługuje ekwiwalent pieniężny. Wynika z nich, że: przysługuje on co do zasady strażakowi ratownikowi OSP za udział w czterech podstawowych formach aktywności: działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (arg. ex 15 ust. 1), a także za udział w działaniach, o których mowa w art. 3 ust 2 pkt 7 u.o.s.p. stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych, a kandydatowi na strażaka ratownika przysługuje za udział ("uczestnictwo") w szkoleniu (art. 15 ust. 2 zdanie trzecie w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy). A zatem w przypadku kandydata na strażaka ratownika przepisy nie stanowią o ekwiwalencie pieniężnym za udział w ćwiczeniach. Tymczasem w zaskarżonej uchwale kwestię prawa do ekwiwalentu uregulowano w ten sposób, że: w § 1 ust. 1 ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi OSP, który uczestniczył w działaniach ratowniczym lub akcji ratowniczej; a w § 1 ust. 2 ustalono ekwiwalent pieniężny przysługujący strażakowi ratownikowi OSP oraz kandydatowi na strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu. W tych okolicznościach zgodzić się należy z Prokuratorem (choć z nieco innym uzasadnieniem), że regulacja § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie respektuje zasady hierarchiczności źródeł prawa w Polsce wynikającej z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz obowiązku zgodności treści tych aktów z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Skoro bowiem u.o.s.p. uprawnia radę gminy do przyznania kandydatowi na strażaka ratownika prawo do ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu, a nie przyznaje za udział w ćwiczeniach (art. 15 ust. 2 zdanie trzecie w związku z art. 15 ust. 1a z uwzględnieniem treści art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p.), to regulacja § 1 ust. 2 idąca wbrew tym wymaganiom, bo przyznająca kandydatom na strażaka ratownika OSP prawo do ekwiwalentu za udział w ćwiczeniach stanowi naruszenie prawa mające wpływ na treść uchwały. Stanowi więc w konsekwencji naruszenie istotne prowadzące do eliminacji co najmniej tego zapisu z obrotu prawnego. Inaczej rzecz ujmując poza zakresem treści ustawowej rozszerzono możliwość przyznania ekwiwalentu kandydatom na strażaków ratowników OSP, tj. nie tylko za uczestnictwo w szkoleniu, lecz również w ćwiczeniach. Bez wątpienia zatem uchwała w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią ustawy kompetencyjnej (u.o.s.p.) zmieniając (modyfikując) zakres regulacji przekazany radom do uregulowania. Sąd stwierdza natomiast, że wyeliminowanie zaskarżonej uchwały wyłącznie w zakresie żądanym przez Prokuratora (a więc w części odnoszącej się do § 1 ust. 2 odnośnie słów "lub ćwiczeniach") doprowadziłoby do pozostania w obrocie prawnym uchwały, która jest niezgodna z prawem w całości. Z treści art. 15 ust. 1 u.s.o.p. wynika bowiem, że strażak ratownik OSP ma prawo do ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Skoro zaś w § 1 ust. 1 przyznano ekwiwalent strażakowi ratownikowi OSP za udział w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej, a w § 1 ust. 2 przyznano strażakowi ratownikowi ekwiwalent za udział w szkoleniu lub ćwiczeniach (niezależnie od przyznania go w ust. 2 także kandydatowi), to wyeliminowanie z § 1 ust. 2 uchwały wyłącznie słów "lub ćwiczeniach" prowadziłoby do sytuacji, że w uchwale nie zostałby w ogóle przyznany strażakowi ratownikowi OSP ekwiwalent pieniężny za udział w ćwiczeniach. A to już stanowi o niewypełnieniu regulacji ustawowej wynikającej z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., której założeniem jest – jak wyżej wskazano – uprawnienie strażaka ratownika OSP do ekwiwalentu pieniężnego za udział w czterech formach aktywności strażackiej. W konsekwencji uchylenie uchwały jedynie w części wskazanej w skardze prowadziłoby do powstania sytuacji, w której strażak ratownik OSP mógłby domagać się przyznania ekwiwalentu jedynie za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (§ 1 ust. 1 uchwały), bądź za udział w szkoleniu (§ 1 ust. 2), ale już nie za udział w ćwiczeniach. Mając na uwadze powyższe sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała zmienia zasady przyznawania ekwiwalentu wynikające z ustawy kompetencyjnej, tj. z art. 15 ust. 1, ust. 1a w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 zdanie trzecie u.o.s.p. Tymczasem podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne tej normy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (podobnie wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2023 r., III SA/Po 88/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności następuje w całości lub w części w zależności do wpływu nieprawidłowości na ważność aktu prawa jako całości. Reasumując stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym zrekonstruowanym z art. 15 ust. 1, 1a i 2 u.o.s.p., co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dlatego sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.