II SA/Bk 504/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], w sprawie zatrzymania prawa jazdy na okres 6 miesięcy. Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Starosta B. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], orzekł o zatrzymaniu P. P. na okres sześciu miesięcy prawa jazdy kategorii B, nr [...], nr druku [...], wydanego przez ten organ dnia [...] października 2012 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. P. P. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując jako podstawę wznowieniową fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 11 października 2016 r. wyroku w sprawie K 24/15, w którym, w jego ocenie, stwierdzono niezgodność z Konstytucją art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami. Starosta B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], wznowił postępowanie, zaś po rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że TK uznał regulację art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a Prawa o ruchu drogowym: (-) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, za zgodną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167), (-) w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, za niezgodną z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W ocenie organu powyższe wskazuje na to, że niezgodność z Konstytucją została stwierdzona jedynie w zakresie odnoszącym się do szczególnych sytuacji, usprawiedliwionych stanem wyższej konieczności, co oznacza, że w sytuacjach nieobjętych tym zakresem oceniane przepisy nadal korzystają z domniemania konstytucyjności i powinny być stosowane. Natomiast w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy strona nie podnosiła żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o wystąpieniu stanu wyższej konieczności, o jakim mowa w wyroku TK. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył P. P., zarzucając dokonanie błędnej wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Po rozpoznaniu odwołania SKO w B. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przywołał i przeanalizował przepisy ustawy o kierujących pojazdami i ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazał też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. w sprawie K 24/15. W jego ocenie sentencja tego wyroku nie pozwala na przychylenie się do stanowiska strony, iż stwierdzona niekonstytucyjność choćby w niewielkim zakresie przepisu prawa, powoduje trwałe wyeliminowanie całego przepisu z systemu prawa. Tym samym brak jest podstaw prawnych i faktycznych do kwestionowania zapadłego orzeczenia. Dalej organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Należy do nich m.in. wymieniona w art. 145a ust. 1 k.p.a. sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie której wydana został decyzja. Organ I instancji swoje rozstrzygnięcie prawidłowo oparł na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy na okres 6 miesięcy, bowiem nie zachodziła w niniejszej sprawie przesłanka wskazana treścią art. 145a k.p.a., tj. niezgodności z Konstytucją przepisu, w oparciu o który podjęto decyzję ostateczną. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł P. P., w której zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: – art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez pobawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu wskutek braku doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. o nr [...], wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., co skutkuje twierdzeniem, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; – art. 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych procesowych czynności zmierzających do ewentualnego zweryfikowania ustaleń faktycznych organu I instancji; – art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 102 ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 6 miesięcy, pomimo braku wystąpienia ku temu przesłanek. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wniosek o wznowienie postępowania opierał się na przesłance występującej w art. 145a § 1 k.p.a. Skarżący występował w tej sprawie bez pełnomocnika, formułował samodzielnie pisma oraz wnioski, a w związku z powyższym organy administracyjne winny wnikliwie badać sprawę. Granice postępowania administracyjnego są wyznaczone zakresem rozstrzygnięcia poddanego temu postępowaniu nadzwyczajnemu. Tym samym organ powinien rozstrzygnąć sprawę na nowo w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Jest to więc postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną rozstrzygnięciem ostatecznym. Organ musi zatem przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym jest obowiązany wyeliminować wszystkie wady wcześniejszego postępowania. Organ na tym etapie nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania administracyjnego. Także zgodnie z zasadą określoną w art. 10 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie winien stworzyć stronie prawne możliwości podejmowania czynności proceduralnych w obronie swoich interesów. Zatem jeżeli organ I instancji nie doręczy decyzji stronie, oznacza to, że nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając tym samym prawa do ochrony interesu prawnego. Dalej skarżący wyjaśnił, że nie otrzymał decyzji SKO w B. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w sprawie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B nr [...]. Ponadto decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w sprawie zatrzymania na okres sześciu miesięcy prawa jazdy kat. B, nr [...] wydanego dnia [...] października 2012 r. przez Starostę B., została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Organ winien po wznowieniu postępowania wnikliwie rozpatrzyć całość materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie. Na skutek naruszenia przepisów art. 102 ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami, decyzja dotycząca cofnięcia uprawnień została wydana przedwcześnie, bowiem jak wynika z treści przepisu "Jeżeli osoba kierowała pojazdem pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu jej prawa jazdy na podstawie ust. 1 pkt 4 lub 5 albo zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, starosta wydaje decyzję administracyjną o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy, do 6 miesięcy." P. P. otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy dnia [...] marca 2016 r., zaś kontrola drogowa miała miejsce dnia [...] marca 2016 r. Skarżącemu nie odebrano dokumentów, nie miał wiedzy na temat postępowania administracyjnego. Co więcej, postępowanie administracyjne nie rozpoczęło swego biegu w dniu [...] marca 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji własnej tego organu z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], w sprawie zatrzymania prawa jazdy na okres 6 miesięcy. W tym miejscu zauważenia wymaga, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło, albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Zauważenia jednak wymaga, że wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. Oznacza to, że organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie, jak w postępowaniu zwykłym, wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1576/16). Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia, a winno się zawierać w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 236/17). W niniejszej sprawie skarżący jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], wskazał art. 145a § 1 k.p.a., czyli okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. w sprawie K 24/15, uznał regulację art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a Prawa o ruchu drogowym, w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, za niezgodną z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W tym miejscu zauważenia jednak wymaga, że pomimo tak sformułowanej podstawy wznowieniowej, skarżący w uzasadnieniu skargi nie podnosi żadnych argumentów wykazujących, że organy nieprawidłowo zinterpretowały powyższe rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego. Z racji jednak na brzmienie art. 134 p.p.s.a. Sąd stwierdza, że stanowisko obu organów w omawianym zakresie jest prawidłowe. We wskazanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny orzekł wyłącznie, że stwierdza niezgodność z Konstytucją jedynie w zakresie odnoszącym się do szczególnych sytuacji, usprawiedliwionych stanem wyższej konieczności, a to oznacza, że w sytuacjach nieobjętych tym zakresem, oceniane przepisy nadal korzystają z domniemania konstytucyjności i powinny być stosowane. Sąd podziela także stanowisko obu organów, że zarówno w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy, jak i w niniejszym postępowaniu wznowieniowym, strona nie podnosiła żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o wystąpieniu stanu wyższej konieczności, o którym mowa w przedmiotowym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Sądu, niezasadne są wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Przede wszystkim strona skarżąca nie zauważa, że w aktach administracyjnych znajdują się materiały oraz rozstrzygnięcia organów administracji publicznej dotyczące dwóch oddzielnych postępowań administracyjnych. Jedno postępowanie dotyczy zatrzymania skarżącemu prawa jazdy (ostateczna decyzja Starosty B. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]), a drugie dotyczy cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B (decyzja Starosty B. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w B. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]). Z punktu widzenia sprawy pierwszej (przekroczenie F. w dniu [...] lutego 2016 r. prędkości w terenie zabudowanym o 53 km/h i jazda F. w dniu [...] marca 2016 r. bez uprawnień), sprawa druga (kierowanie w dniu [...] czerwca 2016 r. motocyklem bez uprawnień do kierowania pojazdami) nie ma żadnego znaczenia. A zatem podnoszenie w skardze, że skarżącemu nie doręczono decyzji SKO w B. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] (z drugiego postępowania o cofnięcie prawa jazdy), w żaden sposób nie może wpłynąć ani na postępowanie w sprawie dotyczącej zatrzymania prawa jazdy, ani też w sprawie wznowienia postępowania w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy. Na marginesie tylko można wskazać, że skarżącemu doręczono prawidłowo zarówno decyzję Starosty B. z dnia [...] maja 2016 r., decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2017 r., jak i decyzję SKO w B. z dnia [...] marca 2017 r. (stanowiące przedmiot w sprawie niniejszej). Niezasadne są wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Organy ustaliły bowiem prawidłowo stan faktyczny potrzebny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stawiane przez skarżącego zarzuty w tym zakresie odnoszą się bowiem wprost do postępowania dotyczącego cofnięcia prawa jazdy, a nie do postępowania dotyczącego jego zatrzymania. Pomimo tego na marginesie należy wyjaśnić, że skarżący wskazuje w skardze, że "informację o wszczęciu postępowania w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy otrzymał w dniu [...] marca 2016 r., zaś kontrola drogowa miała miejsce dnia [...] marca 2016 r. Skarżącemu nie odebrano dokumentów, nie miał on wiedzy na temat postępowania administracyjnego". Tytułem doprecyzowania należy więc wskazać, że skarżący w skardze wymienia powyższe daty, ale czyni to nieprecyzyjnie. O ile bowiem skarżący informację o wszczętym postępowaniu w zakresie zatrzymania prawa jazdy otrzymał w dniu [...] marca 2016 r. (jazda samochodem F. z przekroczeniem prędkości o 53 km/h w dniu [...] lutego 2016 r.), o tyle kierował on motocyklem bez wymaganych uprawnień w dniu [...] czerwca 2016 r. i to za te ostatnie przewinienie cofnięto mu uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B (decyzja z dnia [...] listopada 2016 r.). Data [...] marca 2016 r. pojawia się zaś stąd, że jak wynika z notatki policyjnej z dnia [...] marca 2016 r. (k. 49 akt adm.) oraz uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2016 r. (k. 71 akt adm.), skarżący dodatkowo w tym dniu kierował samochodem marki F. bez wymaganych uprawnień. W uzasadnieniu tej decyzji jednoznacznie jest opisana sytuacja kierowania przez skarżącego wskazanymi pojazdami (F. w dniu [...] lutego 2016 r. i F. w dniu [...] marca 2016 r.), a zatem trudno jest mówić o tym, że organy w niniejszym postępowaniu okoliczności tej nie ustaliły. Wszak postępowanie wznowieniowe dotyczyło właśnie decyzji z dnia [...] maja 2016 r., w którym sytuacja ta została opisana. Inną natomiast kwestią pozostaje to, że brak przywołania tej informacji w zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej nie wpłynął na ich rozstrzygnięcia, gdyż informacja ta, w postępowaniu wznowieniowym, nie była organom do niczego potrzebna. Strona konstruując powyższy zarzut naruszenia przepisów postępowania tak naprawdę zmierza do podniesienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a dotyczącego nieprawidłowego, w jej ocenie, rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 102 ust. 1d ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 978). Strona skarżąca kieruje go do organu, który wydał decyzję z dnia 5 maja 2016 r. W jej ocenie podniesienie podstawy wznowieniowej z art. 145a §1 k.p.a. otworzyło organom drogę do ponownego merytorycznego zbadania tej decyzji w jej całokształcie. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. W tym względzie zauważenia wymaga, że niniejsza sprawa dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2016 r. Podstawa wznowieniowa wskazana została przez skarżącego w art. 145a § 1 k.p.a. i to wiązało organy. Jak już bowiem wyżej wskazano, organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie, jak w postępowaniu zwykłym, wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie. Ponadto podkreślenia wymaga, że pośród pozostałych podstaw wznowieniowych określonych w art. 145 k.p.a. i 145b § 1 k.p.a., brak jest podstawy dotyczącej naruszenia przepisu prawa materialnego w decyzji, której dotyczy wznowienie. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że w aktach administracyjnych znajduje się już ostateczna decyzja SKO w B. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], która odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2016 r., w uzasadnieniu której organ szczegółowo rozważał prawidłowość zastosowania przepisu art. 102 ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.