II SA/Bk 236/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. K. i W. K. (zwani też dalej: "Skarżącymi") w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji tego Kolegium z dnia [...] lipca 2014 r., (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...]), odmawiającą W. K. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości P., gm. R. dla inwestycji obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej (letniskowej), zjazdu z drogi oraz zbiornika na ścieki socjalno-bytowe, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2016 r. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Skarżący, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zwrócili się do Wójta Gminy R. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającą na wniosek W. K. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości P., gm. r R., dla inwestycji obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej (letniskowej), zjazdu z drogi oraz zbiornika na ścieki socjalno-bytowe. Pismem z dnia [...] września 2016 r. powyższy wniosek Wójt Gminy R. przekazał do SKO w S., celem rozpatrzenia zgodnie właściwością. SKO w S. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...]) wznowiło postępowanie zakończone decyzją SKO w S. z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podnieśli, że w ich ocenie koniecznym jest uzupełnienie postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących ich stanu zdrowia oraz załączenie tych dokumentów do akt postępowania. W ocenie Skarżących, organ powinien uzupełnić postępowanie administracyjne, poprzez zwrócenie się do Urzędu Gminy w W., Starostwa Powiatowego w S., Wojewody P. w B., Archiwum Państwowego w S. o udzielenie informacji, czy w miejscowości P. znajdowały się nieruchomości stanowiące własność osoby fizycznej o nazwisku D. w okresie przed II wojną światową, w okresie wojny oraz w okresie powojennym. Skarżący wnieśli o: "Uzupełnienie postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów polegającego na zażądaniu od proboszcza parafii w S. informacji, czy w miejscowości P. urodziły się osoby o nazwisku D., zmarły osoby o nazwisku D. lub zawierały związek małżeński, w okresie od 1920 r. do chwili obecnej. Uzupełnienie postępowania-administracyjnego, poprzez ustalenie w Starostwie Powiatowym w S. pierwszego - pierwotnego numeru geodezyjnego działki, która obecnie nosi nr [...] w miejscowości P. gm. R. Uzupełnienie postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie dowodu w postaci wizji lokalnej oględzin w terenie, na działce o nr geodezyjnym nr [...], we wsi P. gmina R.." Mając na względzie podnoszone powyżej zarzuty, Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz o wydanie nowej decyzji ws. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem przepisu § 4 ust 3 pkt. 1 i 4 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] czerwca 2015r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej S." (dalej jako: "uchwała"). W przypadku zaś niemożliwości wydania nowej decyzji o uchylenie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w S. straciło możliwość załatwienia przedmiotowej sprawy (ze względu na wyłącznie pięciu członków etatowych i jednego pozaetatowego). Prezes SKO w S., zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyznaczenie innego Kolegium do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył do załatwienia prawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą decyzji odmownej Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2014 r. był fakt, że wydanie decyzji określającej warunki zabudowy dla nieruchomości Wnioskodawcy byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi – naruszałoby warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, została utrzymana w mocy decyzją SKO w S. z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 881/14 oddalił skargę na decyzję SKO w S. dnia [...] lipca 2014 r. Kolegium podkreśliło, że decyzja, której dotyczy wniosek wznowieniowy, jest ostateczna i prawomocna. SKO w B. podniosło, że nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powinny przedstawiać określony stan faktyczny lub prawny, który istniał w chwili wydania decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, a mający wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Za taką okoliczność, zdaniem Kolegium, nie można uznać regulacji przewidzianych w uchwale, skoro akt ten pochodzi z [...] czerwca 2015 r., ostateczna zaś decyzja SKO w S., utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy datowana jest na [...] lipca 2014 r. Przytaczane przepisy rozporządzenia, nie przewidywały zaś możliwości lokalizacji budynków, stanowiących uzupełnienie obszarów nowej zabudowy. Poza tym Kolegium podniosło, że powyższe nie zmianie faktu, że z załączonej do akt sprawy kserokopii mapy zasadniczej aktualnej na dzień [...] kwietnia 2014 r. wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy o nr geod. [...], w momencie wydawania decyzji ws. warunków zabudowy była niezabudowana. Analogiczne ustalania poczyniło SKO w S, również Skarżący nie kwestionują tego faktu. Wyraźnie podnoszą, że ich celem jest wykazanie, iż na nieruchomości wcześniej, przed wystąpieniem o warunki zabudowy, istniało siedlisko (umiejscowione tam, gdzie obecnie chcieliby posadowić nowy budynek). W ocenie SKO okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość była wcześniej zabudowana, nie była znana organom orzekającym w sprawie, znajduje to potwierdzenie w materiale dowodowym. SKO w S., po wznowieniu postępowania, dokonało przesłuchania świadków, którzy potwierdzili, że aktualnie nieruchomość jest niezabudowana. Wyjaśniali oni również , iż w przeszłości na nieruchomości znajdowały się zbudowania w postaci budynków mieszkalnych i stodoła (rozebrana w latach 1939 – 1940). Zdaniem organu podnoszone przez Skarżących zarzuty pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Nie można bowiem, w ocenie Kolegium uznać, by okoliczność w postaci wcześniejszego zabudowania nieruchomości o nr geod. [...] (przed wystąpieniem o wydanie warunków zabudowy) miała jakiekolwiek znacznie prawne dla wydania decyzji w sprawie, skoro bezsprzecznie nieruchomości aktualnie jest niezabudowana. Bez wpływu na niniejsze postępowanie pozostaje okoliczność, czy w miejscowości P. gm. R., żyła, mieszkała osoba o nazwisku D., jak również to jaką numerację uprzednio posiadała nieruchomość Skarżących i jaki jest stan zdrowia Skarżących. Również uchwała na która powołują się Skarżący, podjęta została już po wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (nie może być więc uznana za okoliczność prawną istniejącą w dniu wydania decyzji). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a tym samym również nierozpatrzenie całego materiału dowodowego pomimo tego, że w ocenie Skarżących, zarówno w czasie wznowionego postępowania zarówno przed SKO w S. jak i we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosili oni o przeprowadzenie konkretnych dowodów mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy; 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 9 k.p.a. i w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją SKO w S. z dnia [...] lipca 2014 r. oraz przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy z pominięciem wszystkich stron postępowania, tj. Z. K. współwłaścicielki w ½ całości nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w miejscowości P., gm. R., której to nieruchomości dotyczyło wznowione postępowanie administracyjne; 3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy z pominięciem wszystkich stron postępowania, tj. Z. K. współwłaścicielki w ½ nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w miejscowości P., gm. R., której to nieruchomości dotyczyło wznowione postępowanie administracyjne; 4) § 4 ust. 3 pkt. 1 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej S." poprzez uznanie, że odmowna decyzja dotycząca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania została wydana w czasie, gdy nie obowiązywały wymienione przepisy uchwały, a pominięcie faktu, że Skarżący w związku z tym, że wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi administracyjnemu w dniu wydania decyzji, zmodyfikowali swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i we wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o wznowienie postępowania wnieśli o odtworzenie istniejącego na działce nr [...] siedliska składającego się między innymi z budynku mieszkalnego poprzez przystosowanie tego siedliska na budynek rekreacji indywidualnej, utworzenie zjazdu z drogi oraz utworzenie zbiornika na ścieki socjalno - bytowe. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinęli podniesione w niej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli tut. Sądu poddana została decyzja SKO w B. utrzymująca decyzję SKO w S., na mocy której odmówiono uchylenia w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy Wójta gminy R. z dnia [...] czerwca 2014. Nadmienić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa). Taki jej charakter wyklucza możliwość rozszerzającej interpretacji przepisów określających warunki jej zastosowania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym poglądem postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, bowiem nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego. Toczy się ono tylko w zakresie oceny czy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 kpa. Analiza treści art. 145 § 1 kpa prowadzi do wniosku, że postępowanie wznowieniowe nie może być poświęcone powtórnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Temu celowi służy postępowanie zwykłe. Inne rozumienie celów tego postępowania stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 kpa. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 kpa, według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak przy tym, występującego w innych procedurach, zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 412 § 1 kpc). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. W ocenie Sądu również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Oznacza to, w ocenie Sądu, że w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa organ po pierwsze powinien oceny nowe dowody i okoliczności nieznane organowi w dacie orzekania w sprawie oraz ich wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który decyzję wydał. Z powołanego przepisu wynika, że w ramach określonej w nim podstawy wznowieniowej, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są "nowe okoliczności" i "nowe dowody", istniejące w dacie wydania decyzji, nie znane organowi wydającemu decyzję i ujawnione po dacie jej wydania. W odniesieniu do przesłanki wznowienia, którą stanowi "nowy dowód", czy "nowa okoliczność faktyczna" wyjaśnić należy, że przez te pojęcia należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Ujawnienie nowych dowodów może prowadzić nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. "Nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. W rozpoznawanej sprawie podstawą do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy było położenie działki inwestora w strefie wyłączonej spod zabudowy na mocy rozporządzenia Wojewody P. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej S." i wynikającym z § 4 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior innych zbiorników wodnych. Skoro powyższa przesłanka w ocenie Kolegium byłą podstawą do wydania decyzji odmownej w postępowaniu zwyczajnym, to w postępowaniu wznowieniowym należało ustalić wpływ nowych dowodów i okoliczności na poprawność decyzji odmownej, w tym na powołaną przesłankę. Rację mają oba składy Kolegiów, że podnoszone we wniosku o wznowienie okoliczności nie mają żadnego wpływu na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Odmowa ustalenia warunków zabudowy wynikała ze sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi – powołanym rozporządzeniem Wojewody P. Zatem jedynie dowody wykazujące nieobowiązywanie powołanego rozporządzenia albo wyłączenie zakazów z niego wynikających w odniesieniu do przedmiotu inwestycji uzasadniałoby twierdzenie, że podniesione dowody i okoliczności miały wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Z tych względów dowody ze świadków H. B. i F. R. nie mogły podważyć ustaleń decyzji odmownych w sprawie. Odnośnie zarzutu pominięcia K. Z. w postępowaniu to podnieść przy należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Jest to ugruntowane stanowisko w NSA (vide: wyroki: z 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09). Podsumowując podnoszone zarzuty naruszenia przepisów postepowania należało uznać za chybione. Biorąc pod uwagę przedmiot i tryb postępowania podlegającego ocenie tut. Sądu wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione. Podniesiony w ostatnim zarzucie argument modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy także nie uzasadniał uchylenia decyzji wznowieniowych. Przedmiotem oceny w tej sprawie był wniosek pierwotny o wydanie warunków zabudowy. Modyfikacja wniosku może być uznana jako ewentualnie nowy wniosek o warunki zabudowy i stanowić podstawę do ewentualnego procedowania w nowej sprawie wynikającej z nowego wniosku. Z tych więc względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.