II SA/Bk 505/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej J. J. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- II SA/Bk 505/11 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...].06.2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Z. z [...].05.2011 r. znak [...] nakładające na J. i J. J. grzywnę w kwocie 1.000 zł i wzywające wymienione strony do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...].05.2011 r. w terminie do 06.06.2011 r. Obowiązek dotyczył przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych na działce nr [...] we wsi G. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Na skutek wniosków T. Ż. i W. K. Wójt Gminy Z. prowadził postępowanie dotyczące zmiany stanu wody na działce nr [...]. Zmiany te przyczyniły się, zdaniem wnioskodawców, do zalewania siedliska na działce nr [...] i łąki na działce nr [...] należących do T. Ż. oraz zalewania łąk W. K. W dniu [...].09.2010 r. Wójt Gminy Z. wydał decyzję, w której pkt 1 uznał, że na działce nr [...] obrębu wsi G. nastąpiła zmiana stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz w pkt 2 decyzji zobowiązał właścicieli tej działki, J. i J. J., do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D. w terminie do 30.06.2011 r., co należy poprzedzić opracowaniem operatu wodnoprawnego i uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy z 18.07.2001 r. Prawo wodne. Powyższą decyzję poprzedzono postępowaniem wyjaśniającym, w którym dopuszczono dowód z oględzin na gruncie z udziałem biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego oraz dowód z opinii tego biegłego. Organ ustalił, że do lipca 2009 r. na rzece D. istniało zakole na działkach nr [...], [...] oraz rów melioracyjny R-11 obiektu "C.". Działki o nr [...], [...] i [...] ze względu na zakole rzeki stanowiły nieużytek i były zabagnione, w okresie wiosny woda z rzeki wylewała się tworząc rozlewiska. W lipcu 2009 r. J. J. przekopał rzekę D. na odcinku około 50 m, odcinając od rzeki zakole. Wykonane koryto nie zostało umocnione oraz nie wyprofilowano skarp. Dokonano także przesunięcia rowu melioracyjnego poprzez wykopanie go wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] z lokalizacją na działce [...]. Następnie państwo J. nawieźli grunt i podwyższyli teren działek [...] i [...] (obecnie po scaleniu działka nr [...]) o około 1,5 m. Wykonane prace, szczególnie podwyższenie terenu, zakłóciły stan wody na gruncie zagrażając spiętrzaniem się wody po ulewnych deszczach oraz w okresie wiosennych roztopów, tuż przy posesji T. Ż., powodując niebezpieczeństwo powstania cofki. Ustalono, że utrudniony przepływ wody powodował będzie jej dłuższe niż dotychczas utrzymywanie się, co grozi powstaniem szkód na działkach T. Ż. nr [...] i nr [...]. Oceniono, że dla przywrócenia poprzedniego stanu wystarczające będzie usunięcie tylko tej części nasypu na działce nr [...], która utrudnia przepływ wody powodziowej. Powinno to nastąpić w oparciu o parametry zawarte w operacie wodnoprawnym i na warunkach pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązkiem opracowania operatu wodnoprawnego i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego obciążono właścicieli działki nr [...] małżonków J. W wyniku odwołania złożonego od powyższej decyzji przez T. Ż. i W. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...].10.2010 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego uchyliło pkt 2 skarżonego rozstrzygnięcia i zobowiązało właścicieli działki nr [...] do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D., w terminie do 31.12.2010 r. poprzez: obniżenie pasa gruntu działki na głębokości 1,5 m i szerokości 50 m od linii brzegowej rzeki D. W pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymano w mocy. Organ wyjaśnił, że z opinii biegłego, który to dowód oceniono jako fachowy i przekonujący, wynika iż zapobiegnięciu powstawania szkód powinno wystarczyć usunięcie pasa gruntu szerokości około 50 m od linii brzegowej rzeki na działce nr [...]. Wskazanie terminu wykonania prac jako 31.12.2010 r. uzasadniono istniejącym niebezpieczeństwem zalewania terenów sąsiednich. SKO wskazało na brak konieczności sporządzania opracowania wodnoprawnego i pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie prac opisanych w sentencji decyzji, skoro dotyczą one przywrócenia w części do stanu poprzednio istniejącego. Wyrokiem z 10.02.2011 r. w sprawie II SA/Bk 789/10, wydanym ze skargi T. Ż. i W. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę stwierdzając brak naruszeń przepisów, w tym prawidłowe zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Sąd uznał jako uzasadniony wniosek organu, że bezpośredni negatywny wpływ na stan wód miało podniesienie poziomu działki nr [...] o około 1,5 m. Stąd uprawnione było nałożenie obowiązku polegającego tylko na obniżeniu pasa gruntu na głębokości 1,5 m i szerokości 50 m od linii brzegowej rzeki na tej działce. Sąd podzielił również wniosek organu o braku obowiązku uzyskania opracowania i pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy celem obowiązkowych prac jest wyłącznie przywrócenie w części stanu poprzedniego. Nałożone zobowiązanie ocenił również jako odpowiadające wymogom najprostszego i najmniej uciążliwego. Wyrok uprawomocnił się w dniu 21.04.2011 r. W międzyczasie w stosunku do decyzji z [...].10.2010 r. toczyło się również postępowanie o jej zmianę, zakończone ostateczną decyzją SKO w Ł. z [...].03.2011 r. uchylającą rozstrzygnięcie Wójta Gminy Z. i odmawiającą dokonania zmiany na podstawie art. 155 Kpa - z uwagi na brak zgody na modyfikację decyzji wyrażonej przez wszystkie strony, które na jej podstawie nabyły prawa. W dniu 18.04.2011 r. Wójt Gminy Z. wystosował do J. i J. J. upomnienie (art. 15 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), wzywając do wykonania w terminie 14 dni obowiązku wynikającego z decyzji Wójta z [...].09.2010 r., zmienionej w części decyzją SKO z [...].10.2010 r. Upomnienie doręczono stronom w dniu 18.04.2011 r. Termin wykonania obowiązku mijał 04.05.2011 r. W dniu 09.05.2011 r. pracownicy Urzędu Gminy Z. dokonali sprawdzenia zastosowania się przez małżonków J. do upomnienia. Stwierdzono, że z działki nr [...] wywieziono część ziemi, jednakże nie w ilości wymaganej powyższymi decyzjami zobowiązującymi. W dniu 19.05.2011 r. Wójt Gminy Z.: - wystawił tytuł wykonawczy wskazując, że J. i J. J. zobowiązani są do przywrócenia stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D., w terminie do 31.12.2010 r. poprzez obniżenie pasa gruntu na głębokości 1,5 m i szerokości 50 m od linii brzegowej rzeki na działce nr [...]; - wydał na podstawie art. 119 § 1, 121 § 2 i 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w którym nałożył na J. i J. J. grzywnę w kwocie 1.000 zł oraz wezwał ich do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do 06.06.2011 r. Organ wskazał na brak wykonania przez małżonków J. obowiązków wynikających z decyzji Wójta i SKO nakazujących usunięcie części ziemi na działce nr [...] – mimo wystosowania upomnienia. Zdaniem organu uzasadniało to wszczęcie postępowania egzekucyjnego. J. J. złożyła na postanowienie o nałożeniu grzywny zażalenie wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na wykonanie w kwietniu 2011 r. robót ziemnych na działce nr [...], polegających na usunięciu warstwy ziemi nawiezionej tam wcześniej, co skutkowało przywróceniem stanu poprzedniego. Jednocześnie strona wskazała, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym został sformułowany w sposób ten tytuł dyskwalifikujący, bowiem zobowiązuje do obniżenia pasa gruntu na głębokość 1,5 m i szerokość 50 m od linii brzegowej. Literalne jego wykonanie skutkowałoby wydrążeniem niecki na działce, której to niecki nigdy tam nie było. Jej zdaniem powierzchnia działki była pofałdowana, a ostatnie roboty przywracają jej stan poprzedni. Wskazała, że te uwagi stanowią również zarzuty do postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 pkt 5 ustawy egzekucyjnej. Postanowieniem z [...].06.2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że z treści zażalenia wynika złożenie wraz z nim zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przedmiotowe zarzuty nie mogą być jednak rozpoznane łącznie z zażaleniem, bowiem strona mogła je wnieść co do doręczonego tytułu wykonawczego. Tego jednak nie zrobiła. Niezłożenie zarzutów co do tytułu wykonawczego pozbawia stronę możliwości ich wniesienia w zażaleniu od postanowienia w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego, a więc w zażaleniu podlegającym aktualnie rozpoznaniu przez SKO. Obecnie organ nie ma kompetencji do badania prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego, czy też zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Może wyłącznie ocenić zgodność zastosowania środka egzekucyjnego z normami materialnymi i procesowymi. W opinii SKO taka zgodność z prawem występuje. Właściciele działki nr [...] mimo kilkukrotnych wezwań do dobrowolnego wykonania obowiązku nie zastosowali się do nich, co zdaniem organu jest bezsporne i wynika z notatki służbowej z 09.05.2011 r. oraz z treści zażalenia. Natomiast wykonanie przedmiotowego obowiązku jest możliwe w całości, co polegałoby na obniżeniu pasa gruntu jak opisano w tytule wykonawczym. Żaląca się nie może obecnie kwestionować tytułu wykonawczego w tym zakresie. Skargę na powyższe postanowienie złożyła do sądu administracyjnego J. J. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 80 i art. 8 Kpa poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności pominięcie faktu niewykonalności tytułu wykonawczego, niewyjaśnienie stanu terenu przed i po wykonaniu przez skarżącą spornego obowiązku, uchybienie zasadzie zaufania do organów administracji i nałożenie grzywny mimo wykonania spornego obowiązku. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła identycznie jak w zażaleniu, że istnieje niewykonalność tytułu wykonawczego, a mimo to zobowiązani usunęli warstwę ziemi, którą nawieźli, czyli przywrócili stan poprzedni na działce. Jedynie nie wykopali niecki o głębokości 1,5 m, do której wykonania faktycznie tytuł wykonawczy zobowiązuje. Zdaniem skarżącej nałożenie grzywny nastąpiło mimo nieustalenia do jakiego stanu ma nastąpić przywrócenie terenu działki nr [...] na skutek wykonania nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 03.11.2011 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ I instancji nie nadał biegu zarzutom do postępowania egzekucyjnego i do chwili obecnej nie zostały one rozpatrzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo w sposób wymagający usunięcia ich z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest zasadność nałożenia na skarżącą J. J. grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 §1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), dalej jako u.p.e.a. Przepis ten pozwala na nałożenie grzywny jako środka egzekucji należności niepieniężnych (obowiązku znoszenia lub zaniechania, wykonania czynności, w szczególności tych, których za zobowiązanego nie może wykonać inna osoba) wówczas, gdy strona nie wywiązuje się z takiego niepieniężnego obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. W sprawie niniejszej sporny obowiązek polegał na usunięciu podwyższenia terenu o około 1, 5 m na długości 50 m działki nr [...] i został nałożony ostateczną decyzją Wójta Gminy Z. z [...].09.2010 r. Administracyjne postępowanie egzekucyjne rządzi się określonymi zasadami, wśród których jedną z najważniejszych jest niedopuszczalność stosowania środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany lub stał się bezprzedmiotowy (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Dlatego do zastosowania środka egzekucyjnego, jako ostatniego etapu egzekucji, prowadzi określona procedura. W jej trakcie może dojść do ustalenia braku konieczności (czy nawet niedopuszczalności) stosowania wymienionego środka egzekucyjnego, co może mieć miejsce z różnych przyczyn, przykładowo na skutek dobrowolnego wykonania obowiązku. Do wskazywania na okoliczności eliminujące legalność prowadzenia egzekucji uprawniono zobowiązanego, któremu doręcza się odpisu tytułu wykonawczego powodując tym samym wszczęcie egzekucji (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) i jednocześnie poucza się o możliwości formułowania zarzutów prowadzących do konieczności badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. W sprawie niniejszej wraz z odpisem tytułu wykonawczego (z [...].05.2011 r.) doręczono zobowiązanemu postanowienie (również z [...].05.2011 r.) o zastosowaniu środka egzekucyjnego (grzywny w celu przymuszenia), przy czym jednocześnie pouczono o możliwości wniesienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego, jak i zażalenia na postanowienie o grzywnie. Takie postępowanie (łączne doręczenie tytułu wykonawczego i orzeczenia o zastosowaniu środka egzekucyjnego) nie zostało expressis verbis zabronione prawem i mogło zostać uznane przez organ za uprawnione na podstawie art. 122 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem grzywnę w celu przymuszenia, a więc środek zastosowany w sprawie niniejszej, nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, jak również postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodzić się jednak należy ze stanowiskiem WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 919/08 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA), że powyższy przepis nie powinien być rozumiany jako wprowadzający obowiązek jednoczesnego przesłania postanowienia o grzywnie i odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli bowiem, jak wynika z art. 33 u.p.e.a., zobowiązany może złożyć zarzuty do postępowania egzekucyjnego, w tym dotyczące wykonalności czy bezprzedmiotowości tytułu wykonawczego, a stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne w przypadku wykonania obowiązku lub jego bezprzedmiotowości, co wynika z art. 7 § 3 u.p.e.a. – to zasady logicznego rozumowania nakazują w pierwszej kolejności umożliwić stronie złożenie zarzutów, a już z pewnością umożliwić ich rozpoznanie, natomiast dopiero w następnej kolejności rozważać stosowanie środka egzekucyjnego. Dlatego zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej bardziej uzasadniona wydaje się praktyka, nie pozostająca w istocie sprzeczna z art. 122 u.p.e.a, poprzedzenia wydania i doręczenia postanowienia o grzywnie – oddzielnym i wcześniejszym doręczeniem odpisu tytułu wykonawczego celem umożliwienia złożenia zarzutów i ich rozpoznania. Co prawda nie wynika ona wprost z przepisów o postępowaniu egzekucyjnym, a jest wynikiem wykładni, jednak nawet w orzecznictwie wskazuje się, że często może się okazać, iż podejmowanie czynności egzekucyjnych będzie bezprzedmiotowe, gdy zarzuty okażą się zasadne i będą podlegały uwzględnieniu (vide wyrok NSA z 08.04.2011 r., II OSK 613/10, CBOSA). Zarzuty dotyczą bowiem istoty postępowania egzekucyjnego i od ich rozpatrzenia zależy, czy w ogóle będzie ono mogło się toczyć, a w konsekwencji – czy w ogóle istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Negatywne skutki przyjęcia praktyki równoczesnego doręczania odpisów dwóch wymienionych wyżej rozstrzygnięć zaistniały w sprawie niniejszej. Zobowiązani, po otrzymaniu odpisu tytułu wykonawczego (z pouczeniem o zarzutach) i postanowienia o nałożeniu grzywny (z pouczeniem o zażaleniu), złożyli pismo procesowe z 24.05.2011 r. zatytułowane "Zażalenie". Z jego treści wynika jednak, że żądają umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 i 5 u.p.e.a. z uwagi niewykonalność obowiązku określonego tytułem wykonawczym, przy czym stwierdzenie to w końcowym zdaniu kwalifikują jako "zarzut do postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 pkt 5" ustawy egzekucyjnej. Już tylko pobieżna lektura powyższego pisma uprawniała do wniosku, że – niezależnie od jego zatytułowania - nie stanowi ono, a już z pewnością nie wyłącznie, zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, ale zawiera przede wszystkim zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Było to o tyle uprawnione, że zobowiązani wskazywali na okoliczności, których uwzględnienie mogło prowadzić do tego samego celu co zarzut niewykonalności tytułu wykonawczego sformułowany w art. 33 pkt 5 u.p.e.a. (umorzenia postępowania). Jeżeli zatem pismo odwoływało się także do jednej z podstaw zarzutów z art. 33 u.p.e.a., a także wobec faktu powołania tego przepisu w jego treści (ze wskazaniem konkretnie na pkt 5) - niezrozumiałe było rozpoznanie pisma wyłącznie jako zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego i to niezależnie od faktu jego złożenia w imieniu zobowiązanych (i zatytułowania jako "Zażalenie") przez profesjonalnego pełnomocnika. O tym czy podanie zawiera zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może bowiem przesądzić wyłącznie żądanie w nim zawarte (vide wyrok NSA oz. w Gdańsku z 31.10.2001 r., II SA/Gd 1512/99, CBOSA). Nadto już fakt jednoczesnego doręczenia zobowiązanym postanowienia o nałożeniu grzywny i tytułu wykonawczego z pouczeniem o zarzutach i o zażaleniu powinien wzbudzić w organie czujność co do właściwego zakwalifikowania wniesionego środka prawnego, chociażby z tego powodu, że zarówno zarzuty, jak i zażalenie wymagają terminu siedmiodniowego. Zatem w okolicznościach jednoczesnego doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny i odpisu tytułu wykonawczego, jak w sprawie niniejszej, w pierwszej kolejności organy powinny rozpoznać wniesione zarzuty, bowiem od wyniku oceny ich zasadności zależała możliwość prowadzenia egzekucji. Jako że tego nie uczyniły, wydane rozstrzygnięcia naruszają przede wszystkim art. 7 § 3 u.p.e.a. oraz art. 33 tej ustawy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co wyżej wykazano. Z uwagi natomiast na uwarunkowanie zastosowania środka egzekucyjnego wynikami oceny zarzutów – sąd zdecydował o uchyleniu nie tylko postanowienia organu odwoławczego, który powyższej zależności nie dostrzegł, ale też o wyeliminowaniu postanowienia o nałożeniu grzywny. O tym, czy środek ten znajdzie zastosowanie rozstrzygnie organ dopiero po rozpoznaniu zarzutów. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ egzekucyjny I instancji rozpozna zatem w pierwszej kolejności zarzuty zawarte w piśmie zatytułowanym "Zażalenie" z 24.05.2011 r. i dopiero w dalszej kolejności zadecyduje o konieczności stosowania środka egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O niedopuszczalności wykonania zaskarżonych postanowień do czasu uprawomocnienia się wyroku sąd rozstrzygnął w pkt 2. na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).