II SA/Bk 510/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta B. przyznał A. G. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej na okres [...] maja 2018 r. – [...] kwietnia 2019 r. w kwocie 604 zł miesięcznie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ ustalił, że wnioskodawca jest osobą całkowicie niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym do dnia [...] kwietnia 2019 r. (organ wskazał na "orzeczenie nr [...]"), nie uzyskuje dochodu. Zdaniem organu, zostały spełnione przesłanki do przyznania zasiłku stałego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), dalej: u.p.s. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. G., który nie zgodził się z datą, od której został przyznany zasiłek stały. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśniło przesłanki i zasady przyznawania zasiłku stałego. Wskazało, że decyzja o przyznaniu zasiłku stałego nie jest decyzją uznaniową, ale zależy od spełnienia przesłanek z art. 37 u.p.s. (pełnoletniość, niezdolność do pracy z powodu wieku lub całkowita niezdolność do pracy, uzyskiwanie dochodu nieprzekraczającego kryterium dochodowego). Zdaniem także SKO, świadczenie z pomocy społecznej przyznaje się od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, co wynika z art. 106 ust. 3 u.p.s., chyba że zachodzą przypadki wskazane w art. 106 ust. 7 – 11 u.p.s. Tych jednakże SKO nie stwierdziło w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Wyjaśniło, że odwołujący się w dniu [...] stycznia 2018 r. złożył wniosek, zmodyfikowany w trakcie wywiadu środowiskowego m.in. o przyznanie zasiłku stałego, a następnie w dniu [...] stycznia 2018 r. przedłożył organowi orzeczenie z dnia [...] stycznia 2018 r., z którego wynika, że nie został zaliczony do osób niepełnosprawnych. W konsekwencji wykreślił prośbę o zasiłek stały wnosząc o zasiłek okresowy. W dniu [...] maja 2018 r. odwołujący się złożył nowy wniosek o przyznanie zasiłku stałego załączając orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2018 r. zaliczające go do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Dlatego zasiłek przyznano od dnia [...] maja 2018 r. na podstawie art. 106 ust. 3 u.p.s. Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. złożył do sądu administracyjnego A. G. Wskazał, że wykreślając prośbę o zasiłek stały i występując o zasiłek okresowy nie był świadomy konsekwencji swojego postępowania, a pracownik socjalny nie pouczył go o tych konsekwencjach. Złożył pismo in blanco, które wypełnił pracownik socjalny. Wskazał, że stara się o uzyskanie wyrównania zasiłku stałego od dnia [...] listopada 2017 r., bowiem od tej daty ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 15 listopada 2018 r. skarżący wyjaśnił, że "miał rozmowę z Dyrektorem MOPRu na temat wykreślenia wniosku". Dyrektor powiedział, że trzeba czekać na rozstrzygnięcie komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja przyznająca skarżącemu zasiłek stały od dnia [...] maja 2018 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), dalej: u.p.s., zasiłek stały przysługuje osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym takiej osoby a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604 zł. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, mających oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym (wywiady środowiskowe z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz z dnia [...] maja 2018 r., orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r.), skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, nie uzyskuje żadnego dochodu, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (co odpowiada definicji całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.p.s.). Nie ulega zatem wątpliwości, że jest również osobą uprawnioną do uzyskania zasiłku stałego, co też znalazło wyraz w zaskarżonych decyzjach poprzez przyznanie takiego zasiłku w wysokości 604 zł miesięcznie. Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia daty, od której zasiłek stały powinien zostać skarżącemu przyznany. Organy ustaliły, że skarżący złożył skutecznie wniosek o zasiłek stały w dniu [...] maja 2018 r., zatem znajduje zastosowanie w sprawie art. 106 ust. 3 u.p.s. Skarżący domaga się przyznania zasiłku za okres wcześniejszy przypadający od dnia [...] listopada 2017 r. Zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7 – 11. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Zdaniem sądu, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że jeśli strona postępowania składa pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (np. o zasiłek stały), to świadczenie przyznaje się od miesiąca złożenia tego wniosku (przy spełnieniu pozostałych warunków dotyczących niezdolności do pracy i warunku dochodowego). Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, przepis art. 106 ust. 3 u.p.s. nie ma zastosowania wówczas, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek celem kontynuacji świadczenia, jak też gdy potrzeba złożenia kolejnego wniosku wynika w związku z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (vide np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r., I OSK 1297/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt sprawy, skarżący ubiegał się o zasiłek stały po raz pierwszy. Uzyskał bowiem w dniu [...] kwietnia 2018 r. orzeczenie zaliczające go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczeniem takiej kategorii niepełnosprawności wcześniej nie dysponował. Miał zatem w jego sytuacji zastosowanie przepis art. 106 ust. 3 u.p.s. Prawidłowo ustaliło również SKO, że po raz pierwszy skarżący złożył skutecznie wniosek o zasiłek stały w dniu [...] maja 2018 r. Wówczas po raz pierwszy załączył do wniosku orzeczenie o ustaleniu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Stąd przyznanie zasiłku od maja 2018 r. jest prawidłowe. Z akt sprawy co prawda wynika, że skarżący sformułował i złożył wniosek o zasiłek stały również wcześniej, tj. w dniu [...] stycznia 2018 r., jednakże wniosek ten wycofał w dniu [...] stycznia 2018 r. z uwagi na uzyskane orzeczenie z dnia [...] stycznia 2018 r. o zaliczeniu go do lekkiego stopnia niepełnosprawności, które nie uprawniało do zasiłku stałego. Jak wynika z notatki urzędowej starszego pracownika socjalnego MOPR sporządzonej w dniu [...] stycznia 2018 r.: "W związku z powyższym Pan skreślił prośbę o zasiłek stały i poprosił o zasiłek okresowy". Adnotacja ta znajduje odzwierciedlenie w treści dokumentu wywiadu środowiskowego z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym znajduje się skreślona prośba o zasiłek stały i podpis własnoręczny skarżącego (k. 10 akt adm.). Prawidłowo również organy oceniły, że w sprawie – w prawidłowo ustalonym na datę orzekania stanie faktycznym - nie mają zastosowania zasady przyznawania zasiłku wynikające z art. 106 ust. 7 – 11 u.p.s. Z przepisów art. 106 ust. 7 – 11 u.p.s. wynikają bowiem następujące zasady: - jeśli ubiegający się o zasiłek stały składa wniosek o to świadczenie i nie posiada wymaganego orzeczenia o niezdolności do pracy, ale składa potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku stałego, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego: 1) w przypadku spełnienia warunków do przyznania zasiłku stałego, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia; 2) w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków o przyznanie zasiłku stałego, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - odmawia się przyznania zasiłku stałego (ust. 7); - na okres zawieszenia postępowania przyznaje się z urzędu zasiłek okresowy w wysokości i na zasadach określonych w art. 38 (ust. 8); - jeżeli orzeczenie o niezdolności do pracy zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem złożenia wniosku o orzeczenie niezdolności do pracy (ust. 9); - jeżeli orzeczenie o niezdolności do pracy zostanie dostarczone po upływie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym dostarczono orzeczenie (ust. 10); - w przypadku niedostarczenia orzeczenia o niezdolności do pracy w terminie 3 lat od dnia zawieszenia postępowania, zawieszone postępowanie podejmuje się z urzędu (ust. 11). A zatem ustawodawca w art. 106 ust. 7 – 11 u.p.s. postanowił, że także gdy wniosek o przyznanie zasiłku stałego nie zawiera załącznika w postaci orzeczenia o niezdolności do pracy, nie odmawia się przyznania zasiłku (jeśli spełniono inne warunki za wyjątkiem warunku niezdolności do pracy) pod warunkiem, że w toku pozostaje postępowanie o orzeczenie niezdolności do pracy i zostanie to orzeczenie dostarczone po jego wydaniu. Wówczas zasiłek stały przyznaje się od dnia złożenia wniosku o ten zasiłek lub od dnia dostarczenia orzeczenia o niezdolności do pracy. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że gdyby skarżący w dniu [...] stycznia 2018 r. nie wycofał wniosku o zasiłek stały złożonego w dniu [...] stycznia 2018 r., to – mając na uwadze pozostawanie w toku postępowania o orzeczenie niepełnosprawności – postępowanie o zasiłek stały podlegałoby zawieszeniu i skarżący mógłby otrzymać zasiłek najwcześniej od stycznia 2018 r. (art. 106 ust. 9 u.p.s.). Orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2018 r. nie było orzeczeniem ostatecznym i prawomocnym. Było to orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, od którego przysługiwał środek zaskarżenia do Zespołu Wojewódzkiego. Taki środek zaskarżenia, jak wynika z akt sprawy, został złożony i Zespół Wojewódzki pierwszym orzeczeniem (z dnia [...] marca 2018 r.) zaliczył skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności, natomiast uwzględniając odwołanie złożone do sądu pracy – zmienił w dniu [...] kwietnia 2018 r. własne orzeczenie i zaliczył skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Dopiero zatem orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2018 r. było orzeczeniem ostatecznym i prawomocnym. A zatem gdyby wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. o zasiłek stały nie został skutecznie wycofany (co de facto nastąpiło), zaś organy uwzględniły fakt nieprawomocności i nieostateczności orzeczenia z dnia [...] stycznia 2018 r. o niezaliczeniu skarżącego do stopnia niepełnosprawności – postępowanie to byłoby postępowaniem zawieszonym do czasu dostarczenia przez skarżącego prawomocnego orzeczenia o niezdolności do pracy. Skarżący jednak wniosek o zasiłek stały wycofał, co potwierdził własnoręcznym podpisem i wycofanie to, zdaniem sądu, było skuteczne, bowiem po pierwsze z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był osobą niezdolną do czynności prawnych, zaś po drugie, z notatki z dnia [...] stycznia 2018 r. pracownika socjalnego wynika, że wycofanie nastąpiło na skutek uzyskania negatywnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Faktycznie takie orzeczenie (z dnia [...] stycznia 2018 r.) w aktach sprawy się znajduje. Okoliczności powyższe świadczą o skuteczności cofnięcia prośby o zasiłek stały złożonej w styczniu 2018 r. Odnośnie wprowadzenia skarżącego w błąd przez pracownika socjalnego to wskazać należy, że okoliczności te mogą być rozważone jedynie w kontekście błędu co do treści czynności prawnej i uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia złożonego pod wpływem błędu (art. 84 Kodeksu cywilnego). Pozostaje to jednak poza zakresem sprawy niniejszej. Dodać jedynie można, że uprawnienie do uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu wygasa z upływem roku od wykrycia błędu (art. 88 Kodeksu cywilnego). Nie wystąpiły zaś w sprawie okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku stałego od daty wcześniejszej niż złożenie wniosku o zasiłek stały. Co prawda przepis art. 106 ust. 3 u.p.s. podlegał kontroli przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt SK 19/14 stwierdził jego niekonstytucyjność (niezgodność z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), ale w poprzednim brzmieniu tego przepisu. Nadto, stwierdzenie niekonstytucyjności było zakresowe, tj. w zakresie, w jakim przepis stanowił, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niemającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek. Przepis utracił moc obowiązującą z upływem 31 grudnia 2016 r. Wydając powyższy wyrok Trybunał stwierdził wystąpienie luki aksjologicznej, bowiem część osób niepełnosprawnych, mimo spełnienia materialnych przesłanek uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, nie mogła skutecznie ubiegać się o tę pomoc – dopóki nie uzyskają stosownego orzeczenia o niepełnosprawności. W praktyce uzyskanie takiego orzeczenia może bowiem nastąpić m.in. na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, czy na etapie postępowania sądowego, a to również odsuwa w czasie moment uzyskania zasiłku stałego. Trybunał dostrzegł więc lukę pozbawiającą część osób niezdolnych do pracy i pozostających bez środków utrzymania, ustanowionego dla nich świadczenia, jednakże wskazał, że usunięcie tej luki wymaga reakcji ustawodawcy. Reakcja ta miałaby polegać na zmodyfikowaniu daty, od której pewnej kategorii podmiotów ma być przyznawany zasiłek stały i wkomponowaniu jej w tryb udzielania tego świadczenia, tak aby mogły skutecznie ubiegać się o zasiłek stały za okres, w jakim są uprawnione do świadczeń zgodnie z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Trybunał jednak, nie będąc uprawnionym do przesądzenia swoim orzeczeniem elementów trybu przyznawania zasiłku stałego i ustalania momentu jego przyznawania i wypłaty, odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy, tak aby nie eliminować ze stanu prawnego normy określającej moment, od którego osoby niepełnosprawne mogą uzyskiwać zasiłki stałe. Trybunał zdecydował zatem o czasowym pozostawieniu niekonstytucyjnej normy w porządku prawnym dając tym samym czas ustawodawcy na właściwą reakcję (do 31 grudnia 2016 r.). Dodać przy tym należy, że wyrok ww. dotyczył sytuacji osoby całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas długotrwałego postępowania o orzeczenie niepełnosprawności. W następstwie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą z dnia 2 grudnia 2016 r. o zmianie u.p.s. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2174) zmieniono przepis art. 106 ust. 3 u.p.s. i nadano mu brzmienie, które zastosowały organy i sąd w sprawie niniejszej, wyżej przytoczone. Analiza tych przepisów wskazuje, że ustawodawca nadal łączy datę, od której przysługuje zasiłek stały, z miesiącem, w którym złożono wniosek o przyznanie świadczenia, wprowadzając jedynie uregulowania, które zapewniają ochronę strony w sytuacji toczącego się równolegle postępowania w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności. Uwzględniając powyższe sąd uznał, że w okolicznościach sprawy niniejszej, rozpatrywanej indywidualnie, brak było podstaw do łączenia daty początkowej przyznania zasiłku stałego z datą powstania u skarżącego niepełnosprawności (od [...] listopada 2017 r.). Tym bardziej, że wniosek o zasiłek stały skarżący złożył w czasie obowiązywania przepisu art. 106 ust. 3 u.p.s. w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę już po wyroku Trybunału Konstytucyjnego wyżej omówionego. W nowym również stanie prawnym zostało wydane orzeczenie o niepełnosprawności. Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy niniejszej (jak wyżej wywiedziono) można by rozważać początkową datę przyznania zasiłku stałego od stycznia 2018 r., jednakże wyłącznie w sytuacji skutecznego złożenia wniosku o ten zasiłek w styczniu 2018 r. Ta zaś okoliczność nie została na dzień orzekania dowiedziona. Gdyby jednak skarżący skutecznie uchylił się od skutków prawnych oświadczenia złożonego pod wpływem błędu, organy byłyby zobowiązane rozważyć zastosowanie przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. przy uwzględnieniu, że konstytutywny charakter decyzji zmieniającej nie wpływa na temporalność (czas) wywoływania przez nią skutków prawnych (na przyszłość lub wstecznie, vide wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., I OSK 2170/16, CBOSA). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.