I OSK 1297/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 325/15 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 325/15 oddalił skargę D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta G. w punkcie pierwszym odmówił D. B. przyznania zasiłku stałego od dnia 1 września 2014 do dnia 30 listopada 2014 r., w punkcie drugim przyznał D. B. zasiłek stały od dnia 1 grudnia 2014 r. do dnia 31 października 2019 r. w kwocie 360, 55 zł miesięcznie, w punkcie trzecim wyjaśnił, że wypłata realizowana będzie we wskazanych terminach w kasie oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 5 grudnia 2014 r. D. B. złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności, domagając się przyznania wnioskowanego świadczenia od września 2014 r. W dniu 15 grudnia 2014 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że D. B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada własnych środków finansowych na utrzymanie i do grudnia 2014 r. ma przyznaną pomoc w formie zasiłku okresowego w kwocie 180, 27 zł, której to kwoty nie wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek stały. Wnioskodawca korzysta z dofinansowania do czynszu w kwocie 181, 45 zł. Jest osobą niepełnosprawną a umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony został do dnia 31 października 2019 r. Organ podał, że dochód strony w listopadzie i grudniu 2014 r. wynosił 181,45 zł, zatem przysługuje jej zasiłek stały w wysokości 360, 55 zł miesięcznie. Jednocześnie organ wskazał na art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wyjaśniając, że pomoc we wnioskowanej formie została stronie przyznana od grudnia 2014 r., gdyż wniosek wraz z wymaganą dokumentacją został złożony w dniu 5 grudnia 2014 r. Zaakcentował, że organ nie był uprzedzony o tym, że strona ubiega się o orzeczenie o niepełnosprawności od września 2014 r., a D. B. nie poinformował o tym fakcie w trakcie wywiadu środowiskowego. W odwołaniu D. B. podniósł, że skoro zasiłek stały jest związany z niepełnosprawnością, to przysługuje od początku niepełnosprawności tj. od września 2014 r. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji nie tylko nie poinformował go o istotnych o okolicznościach sprawy, ale celowo je ukrywał oczekując na błąd strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przywołało art. 37 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. 2013 r. Dz. U. Poz. 182 z późm. zm.- dalej "u.p.s."). Organ odwoławczy podał, że orzeczeniem z dnia [...] października 2014 r. D. B. został zaliczony do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego, a ustalony stopień istnieje od dnia 11 września 2014 r. Z akt sprawy wynika również, że wcześniej skarżący nie pobierał zasiłku stałego, a pierwszy wniosek o zasiłek stały wraz z kompletem dokumentów złożył ustnie do protokołu w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 5 grudnia 2014 r., zatem zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s., wnioskowane świadczenie powinno być przyznane i wypłacone za okres miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Kolegium wyjaśniło, że tylko gdyby chodziło o kontynuację pobierania zasiłku stałego przez osobę niepełnosprawną zachodziłaby konieczność zachowania ciągłości wypłaty świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przesłuchanie świadka- Kierownik OPS G. Wyjaśnił, że wcześniej pobierał już zasiłek stały i nie miał problemu z wypłatą zaległych świadczeń od dnia orzeczenia o niepełnosprawności. Stwierdził, że na tej podstawie mógł przypuszczać, że tym razem procedura będzie taka sama, tym bardziej, że przepisy prawa nie uległy zmianie. Zdaniem skarżącego, zmieniła się tylko interpretacja prawa, ale o tym nie został poinformowany, w przeciwieństwie do innych klientów pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przyjął, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej nie mogą być przyznawane za okres wcześniejszy niż miesiąc złożenia wniosku. Podał, że reguła zawarta w art. 106 ust. 3 u.p.s. znajduje zastosowanie do sytuacji, gdy wniosek strony o przyznanie określonego świadczenia jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie, nie ma natomiast zastosowania w przypadku wniosku o kontynuację świadczenia. Pogląd ten wynika zarówno z wykładni językowej art. 106 ust. 3 u.p.s., jak i z wykładni funkcjonalnej, zgodnie z którą podstawowym zamierzeniem świadczeń z zakresu pomocy społecznej pozostaje zaspokojenie aktualnych potrzeb bytowych osób pozostających w trudnej sytuacji życiowej, o czym stanowi wprost art. 2 ust. 1 u.p.s. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że organy administracyjne orzekające w sprawie miały możliwość przyznania skarżącemu zasiłku stałego, począwszy od miesiąca grudnia 2014 r., to jest od miesiąca, w którym skarżący złożył wniosek o zasiłek stały. Z niespornego stanu faktycznego wynika, że w przeszłości D. B. posiadał orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym z dnia 22 czerwca 2010 r. wydane na okres od dnia 14 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. i na tej podstawie był uprawniony do zasiłku stałego z mocy decyzji z dnia 16 lipca 2010 r. w okresie od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. Potwierdzeniem tego faktu jest przedłożone na rozprawie pismo z dnia 6 lipca 2015 r. Skarżący nie zaprzeczył, że w okresie od dnia 24 sierpnia 2012 r. do dnia 31 października 2013 r.- na mocy orzeczenia z dnia [...] października 2012 r. - miał on orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, zatem nie kwalifikował się do przyznania mu zasiłku stałego. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że w dniu 5 grudnia 2014 r. skarżący złożył do protokołu wniosek o pomoc w formie zasiłku stałego od miesiąca września 2014 r. zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2014 r. załączonym do wniosku. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 15 grudnia 2014 r. podpisanego przez skarżącego wynika, że skarżący został poinformowany "o treści art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z treścią wniosku i faktem, iż organ nie został uprzedzony o zamiarze starania się przez stronę o świadczenie". Orzeczeniem z dnia [...] października 2014 r. skarżący został ponownie zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia 31 października 2019 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 11 września 2014 r. Zdaniem Sądu, bezzasadne było żądanie skarżącego przyznania mu zasiłku stałego od września 2014 r. Nie można bowiem uznać, że zgłaszanie organowi pogarszającego się stanu zdrowia jest równoznaczne z wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Zaakceptowanie poglądu skarżącego w tej materii byłoby nie tylko sprzeczne z wykładnią językową oraz funkcjonalną art. 106 ust. 3 u.p.s., ale nadto mogłoby doprowadzić do powstania na szeroką skalę wątpliwości odnośnie momentu zainicjowania postępowania o przyznanie pomocy społecznej. Tymczasem dla pewności obrotu prawnego określenie momentu wszczęcia każdego postępowania administracyjnego, czy też sądowego ma niebagatelne znaczenie odnośnie jego przebiegu oraz wyniku końcowego i dlatego w każdym przypadku musi ono zostać ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, a nie przy zastosowaniu preferowanej dla jednej ze stron wykładni przepisów prawa. Zasady przyznawania zasiłku stałego muszą być jednakowe i jednolite dla wszystkich przypadków, których ten rodzaj świadczenia może dotyczyć. W przeciwnym wypadku powstawałoby niczym nieuzasadnione i niesprawiedliwe różnicowanie podopiecznych, korzystających z tej formy pomocy a to w konsekwencji oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z opisanych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 570 ze zm. - dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. B. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd przeprowadzenia dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, w szczególności ustalenia przyczyny zmiany interpretacji przepisu art. 106 ust. 3 u.p.s., 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 1 P.p.s.a. polegające na zamknięciu przez przewodniczącego rozprawy mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, 4. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchybieniu przez Sąd pierwszej instancji obowiązkowi zbadania z urzędu wszelkich naruszeń prawa w granicach sprawy, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, 5. naruszenie art. 106 ust. 3 u.p.s. poprzez jego zastosowanie, tj. przyznanie skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku stałego od grudnia 2014 r., podczas gdy orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. stopień niepełnosprawności datuje się od 11 września 2014 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że przepis art. 106 ust. 3 u.p.s. dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie określonego świadczenia jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie. Przepis ten nie ma zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek. Podkreślono, że "w szczególności" przepis ten nie ma zastosowania gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia. Określenie "w szczególności" bezsprzecznie wskazuje, że nie tylko ciągłość niepełnosprawności i składane w oparciu o nią kolejne wnoski wyłączają stosowanie art. 106 ust 3 ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis ten stosuje się tylko wówczas gdy strona składa swój pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia. W przedmiotowej sprawie, złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie stałego świadczenia, nie był jego pierwszym wnioskiem. W przeszłości skarżący posiadał orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym z dnia [...] czerwca 2010 r. wydane na okres od dnia 14 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. i na tej podstawie był uprawniony do zasiłku stałego, przyznanego na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2010 od dnia 1 lipca 2010, natomiast organ dokonał również wypłaty świadczeń odpowiednio za miesiące maj i czerwiec 2010, czyli za okresy pomiędzy datą od której stwierdzono niepełnosprawność, a datą złożenia wniosku. W ocenie strony, za zasadnością przyznania skarżącemu świadczenia od września 2014 r. przemawia również dotychczasowa praktyka Ośrodka Pomocy Społecznej, który dokonywał wypłat świadczeń, zarówno skarżącemu, jak i innym podopiecznym ośrodka, za pełny okres stwierdzonej niepełnosprawności, nie uzależniając powyższego od daty złożenia wniosku. Skarżący, ponownie starając się o przyznanie zasiłku, działając w zaufaniu do organu i w oparciu o dotychczasowe doświadczenie, złożył wniosek w grudniu, będąc zasadnie pewnym, że świadczenie zostanie przyznane od września. Skarżący kasacyjnie odwołał się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 2015 r., SK 19/14, w którym Trybunał uznał, że art. 106 ust. 3 u.p.s. w zakresie w jakim stanowi, że prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji. W ocenie strony, mimo, iż Trybunał, ze względu na konieczność stworzenia przez ustawodawcę normy prawnej zastępującej niekonstytucyjny przepis, odroczył termin utraty mocy obowiązującej regulacji do dnia 31 grudnia 2016 r., to jego rozstrzygnięcie traktowane winno być jako dyrektywa kierowana do podmiotów stosujących tenże przepis, wskazująca na pożądany sposób jego interpretacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie zgodziło się z podniesionymi w niej zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że skarżącemu kasacyjnie przysługuje prawo do zasiłku stałego. Bezsporna jest też wysokość tego zasiłku. Skarżący kasacyjnie kwestionuje natomiast termin, od którego ww. zasiłek przysługuje, domagając się jego ustalenia na okres od 11 września 2014 r., tj. od daty wskazanej w orzeczeniu Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] października 2014 r. jako początek stanu niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Skarżący wywodzi m.in., iż wniosek złożony przez niego w grudniu 2014 r. o przyznanie zasiłku stałego nie był jego pierwszym wnioskiem w sprawie, stąd do jego sytuacji nie znajdował zastosowania art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do tej kwestii, zauważyć należy, iż zgodnie z art. 106 ust 3 u.p.s. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji), świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że przepis art. 106 ust. 3 u.p.s. dotyczy tylko sytuacji, gdy wniosek o przyznanie określonego świadczenia jest wnioskiem wszczynającym postępowanie o przyznanie zasiłku stałego po raz pierwszy. Nie ma on natomiast zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek zmierzający do dalszego uzyskiwania przyznanego już wcześniej świadczenia. W szczególności zaś przepis ten nie ma zastosowania, gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia, a potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstała w związku z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 września 2006 r., sygn. I SA/Wa 1253/06, WSA w Bydgoszczy z dnia 5 marca 2009 r., sygn. II SA/Bd 851/08, WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. IV SA/Po 312/08, z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. IV SA/Po 334/16, WSA w Bydgoszczy z 18 tycznia 2017 r. sygn. II SA/Bd 1077/16 wyrok NSA z 16 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 353/05; dostępne w orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że w grudniu 2014 r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny, który w świetle przedstawionych wyżej poglądów wyłączałby regułę zawartą w art. 106 ust. 3 ustawy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w analizowanym przypadku nie zachodziła kontynuacja świadczenia lub też stopnia niepełnosprawności uprawniającego do jego uzyskania. Z akt sprawy, jak również z dokumentu przedłożonego na rozprawie wynika, że skarżący kasacyjnie w okresie od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., korzystał z zasiłku stałego ze względu na orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Po upływie okresu na jaki ustalono umiarkowany stopień niepełnosprawności, skarżący ponownie został poddany badaniom lekarskim i na mocy orzeczenia z dnia [...] października 2012 r. został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres od dnia 24 sierpnia 2012 r. do dnia 31 października 2015 r. Dopiero orzeczeniem z dnia [...] października 2014 r. skarżący został ponownie zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia 31 października 2019 r., przy czym z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 11 września 2014 r. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym została przerwana i nie istniała po wygaśnięciu uprzedniej decyzji przyznającej stronie zasiłek stały od 1 lipca 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. Nie istniała również ciągłość świadczenia, gdyż w okresie legitymowania się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności skarżący nie był uprawniony do pobierania zasiłku stałego a uzyskiwane przez niego w tym okresie zasiłki celowe i okresowe z powodu bezrobocia były świadczeniami innego rodzaju. W tym przypadku nie można więc mówić o kontynuacji prawa do świadczenia w formie zasiłku stałego. Wniosek skarżącego złożony w grudniu 2014 r. wszczynał nowe postępowanie o ustalenie prawa do zasiłku stałego i należało go rozpoznać z uwzględnieniem postanowień wynikających z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanych decyzji nie istniały więc podstawy do odstąpienia od reguły wskazanej w tym przepisie i przyjęcia, że zasiłek stały winien być przyznany od daty wcześniejszej niż złożenie wniosku wraz z wymaganą dokumentacją. Słusznie zatem organy orzekające w sprawie przyznały skarżącemu prawo do zasiłku stałego począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie, tj. od grudnia 2014 r. do dnia upływu terminu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. do dnia 31 października 2019 r.