II SA/Bk 513/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Danuta Tryniszewska - Bytys (spr.), po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2017 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. i E. K. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym p o s t a n a w i a odrzucić skargę B. i E. K. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o przeprowadzenie postępowania i wydanie na podstawie art. 67 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (dalej: p.b.) decyzji w sprawie nieużytkowanych obiektów budowlanych i niedokończonego obiektu budowlanego na działce nr [...] we wsi M. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. znak[...] organ poinformował wnioskodawców, że na podstawie art. 67 ust. 1 p.b. wszczął postępowania administracyjne dotyczące obiektów budowlanych na działce nr [...] we wsi M. Powołując się na treść art. 28 K.p.a. wskazał, że w rozumieniu tego przepisu wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w tych postępowaniach. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. B. i E. K. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa i przyznania im statusu strony. Wskazali, że posiadają interes prawny w byciu stroną powyższych postępowań, bowiem są właścicielami działki sąsiedniej wobec działki, której dotyczą działania Inspektora, zaś przymiot strony przysługuje im na podstawie art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 p.b. oraz art. 144 Kodeksu cywilnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawców w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko z pisma z dnia [...] maja 2017 r. B. i E. K. na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., złożyli skargę "na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.". W skardze tej wskazali, że kwestionują działanie organu informujące ich o braku przymiotu strony w czterech prowadzonych przez organ postępowaniach ([...]). Zarzucili naruszenie art. 28 i art. 6-10 § 1 K.p.a., jak również art. 28 ust. 2 p.b. i wnieśli o zobowiązanie organu do prawidłowego ustalenia stron postępowania. Przedstawili w jaki sposób wyglądała ich dotychczasowa korespondencja z organem oraz wyjaśnili, że ich zdaniem na podstawie art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 p.b. posiadają przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez organ. Odmawiając im tego przymiotu organ uchybił przepisom procesowym i prawa budowlanego. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ dokonał rozdzielenia skarg na cztery odrębne sprawy i do każdej z nich odrębnie udzielił odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę udzielonej w sprawie oznaczonej jako [...], a dotyczącej niewykończonego obiektu budowlanego (słupy i fundament budynku inwentarsko – składowego) na działce nr [...] we wsi M. wskazał, że wydał w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzję o umorzeniu postępowania. W jego ocenie, zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów rozdziału 6 p.b. stroną jest jedynie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje: legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Skarżący wskazali, że podstawą skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wyłączona z kognicji sądów administracyjnych jest kontrola aktów lub czynności, innych niż decyzje lub postanowienia, podjętych w ramach postępowania administracyjnego uregulowanego w K.p.a. Analiza akt administracyjnych, wskazana przez skarżących podstawa zaskarżenia (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz sformułowanie "Skarga na działanie PINB" uprawniają do wniosku, że złożoną skargę można potraktować dwojako: jako skargę na działanie organu (czyli na nienależyte wypełnianie przez organ jego obowiązków – dział VIII K.p.a.) lub też jako skargę na procesowy akt (czynność zawartą w piśmie z dnia [...] maja 2017 r.) w postaci odmowy przyznania statusu strony w postępowaniach prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 p.b. (przy czym w sprawie niniejszej – jak skonkretyzował organ w odpowiedzi na skargę – chodzi o postępowanie oznaczone [...]). Jednakże niezależnie od tego, którą z wyżej wymienionych skarg jest skarga złożona w sprawie niniejszej, podlega ona odrzuceniu. Jeśli bowiem skarga złożona w sprawie niniejszej jest skargą na działanie organu (na podstawie przepisów działu VIII. K.p.a.), to zauważyć należy, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 K.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Również w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak i sąd nie może kontrolować sposobu procedowania organu załatwiającego skargę na działanie (art. 237 § 1 i § 3 k.p.a.). Stanowisko to jest utrwalone od lat w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. postanowienie NSA z dnia 14 października 2016 r., I OSK 2091/16, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 10 maja 2017 r., II SA/Bk 311/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jeśli zaś złożona skarga jest skargą na akt (czynność) procesową odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu uregulowanym w K.p.a., sformułowaną w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., to przedmiot takiej skargi także nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyraźnie bowiem wynika, że dopuszczalna jest skarga na akty lub czynności podjęte w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej i dotyczące uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. Bezsprzecznie odmowa dopuszczenia skarżących do udziału w postępowaniu została podjęta w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. i nie należy do aktów lub czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. A zatem jest aktem, na który skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Dodać należy, że skarga na odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w K.p.a. byłaby niedopuszczalna także wówczas, gdyby odmowa taka nastąpiła w formie procesowego rozstrzygnięcia np. postanowienia. W K.p.a. nie przewiduje się bowiem możliwości występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym przez inne podmioty niż organizacje społeczne, ani także nie przewiduje się możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu takiego podmiotu, za wyjątkiem sytuacji, gdy postanowienie odmowne wydawane jest w stosunku do organizacji społecznej (art. 31 K.p.a.). Oznacza to, że jeżeli kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, za wyjątkiem sytuacji, gdy dotyczy organizacji społecznych. Postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu innego podmiotu niż organizacja społeczna nie rozstrzyga także sprawy co do istoty ani nie kończy postępowania w sprawie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. (vide np. postanowienie NSA z dnia 18 lipca 2016 r., II OSK 1393/16, CBOSA). Zdaniem sądu, osoba której organ prowadzący postępowanie odmówił przymiotu strony w tym postępowaniu, a uważa ona, że posiada interes prawny w sprawie, może zaskarżyć wydaną decyzję lub też może wystąpić z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy decyzja stanie się ostateczna. Reasumując, skarga w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna jako złożona w przedmiocie niepodlegającym kognicji sądu administracyjnego, stąd też podlega odrzuceniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.