II SA/Bk 514/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi E. I. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...].04.2010 r. nr[...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w O. zwolnił E. I. ze Służby Celnej w Izbie Celnej w O. Po dokonaniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., Starosta Powiatu S. decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2010 r. uznał E. I. z dniem [...] marca 2010 r. za osobę bezrobotną i odmówił jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] marca 2010 r. Na podstawie przedstawionych przez E. I. dokumentów organ ustalił, że spełnia ona przesłanki do uznania jej za osobę bezrobotną, jednakże wobec faktu, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy (stosunku służbowego) z jej winy bez wypowiedzenia, stosownie do art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415, ze zm.), zasiłek dla bezrobotnych przysługiwał jej będzie po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania. W odwołaniu od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku E. I. podniosła, że jej zdaniem nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dające podstawę do odmowy przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dodaje, że do rozwiązania stosunku służbowego nie doszło z jej winy, gdyż podstawę rozwiązania tego stosunku stanowił art. 26 pkt 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004r. Nr 156. póz. 1641 z późn.zm.). Według odwołującej się przepis powyższy daje prawo wyboru zwierzchnikowi funkcjonariusza w zakresie rozwiązania lub też nie rozwiązania stosunku służby po zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym artykule. Ponadto informuje, że Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Olsztynie w sprawie z jej skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...]kwietnia 2006r. w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, który uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W wyniku tego wyroku odwołująca się podjęła służbę w dniu 26 maja 2008r. E. I. nadmienia, że w sprawie karnej, która toczy się przeciwko niej przed Sądem Rejonowym w O. od 2005r. nie ma ona wpływu na szybkość prowadzenia tego postępowania, przypomina że w prawodawstwie istnieje domniemanie niewinności, a w powyższej sprawie w której została fałszywie pomówiona przez przestępców nie zapadł jeszcze żaden wyrok. Ponadto odwołująca się podkreśla, że w art. 27 pkt 1 cytowanej ustawy o Służbie Celnej odpowiednikiem pojęcia wypowiedzenia jest zawiadomienie o zwolnieniu po upływie ustawowo określonego terminu (2 tygodnie lub 3 miesiące). Jej zdaniem- gdyby zwolnienie ze Służby Celnej nastąpiło z jej winy, to byłoby to zwolnienie z innej podstawy prawnej, (wydalenie ze służby - jest to odpowiednik zwolnienia bez wypowiedzenia z winy pracownika). Ponadto E.I. twierdzi, że w sytuacji, w której się znalazła nie można przyjąć, że wina leży po jej stronie tzn., że jest winna zawieszeniu jej w obowiązkach służbowych, a co za tym idzie nie można przyjąć, że rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło z jej winy bez wypowiedzenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że decyzja Starosty S. jest zgodna z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Argumentując powyższe Wojewoda P. wskazał, że organ I instancji - na podstawie świadectwa służby strony- zauważył, że Pani E. I. spowodowała rozwiązanie ze swej winy stosunku służbowego bez wypowiedzenia na podstawie art. 26 pkt 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004r, Nr 156, póz, 1641 z późn, zm.) w związku z art. 231 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, póz. 1323 z późn. zm.) z dniem 8 marca 2010r., a zatem w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy (data rejestracji - 29 marca 2010r.) i w związku z powyższym na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odmówiono stronie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia zarejestrowania. Dodatkowo organ II instancji zaznaczył, iż zawiadomienie o zwolnieniu ze służby celnej (doręczone w tym przypadku zainteresowanej z trzymiesięcznym wyprzedzeniem) nie może być traktowane jako wypowiedzenie dokonane przez pracodawcę. Organ odwoławczy, odnosząc się ponadto do poruszanej w odwołaniu kwestii niewłaściwego określenia sposobu rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem celnym, zauważył że na podstawie art. 81 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz celny może wykorzystać przewidziane w tym przepisie środki odwoławcze w odniesieniu do decyzji o zwolnieniu ze służby celnej. Na powyższą decyzję w dniu 06 lipca 2010 r. E. I. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W skardze ww. podtrzymała zarzuty przedstawione w odwołaniu, tj. naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i art. 26 pkt 13 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w sentencji powyższej decyzji pełnych podstaw prawnych tegoż orzeczenia. W uzasadnieniu skargi E. I. wskazała, że w jej sytuacji zaistniało rozwiązanie stosunku służbowego będące odpowiednikiem art. 36 kodeksu pracy, bowiem do zwolnienia doszło po uprzednim zawiadomieniu z trzymiesięcznym wyprzedzeniem, a więc dokonano jej zdaniem wypowiedzenia. Podnosi również, że gdyby do rozwiązania stosunku służbowego doszło z jej winy, wówczas zastosowano by wobec niej przepisy rozdziału 12 ustawy o Służbie Celnej noszącego tytuł "Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy celnych", a nie przepis art. 26 pkt 13 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Argumentując swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że z art. 25 i 26 ustawy o Służbie Celnej wynika, że ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza celnego na ww. podstawie nie wymaga ustalenia winy w takim rozumieniu, jak stanowi art. 52 kodeksu pracy w odniesieniu do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. Skoro zatem jedną z przesłanek rozwiązania stosunku służbowego bez wypowiedzenia jest określony w art. 26 pkt 13 ww. ustawy 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia, a taka była właśnie podstawa zwolnienia E.I., to zastosowany przez organ I instancji w sprawie przepis art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie narusza prawa. Ponadto Wojewoda P. zauważył, że organy I i II instancji nie rozważały winy Skarżącej w aspekcie prawa karnego, lecz dokonały jedynie oceny przyczyn rozwiązania stosunku służbowego, które w tym przypadku leżały po stronie funkcjonariusza. Odpowiadając zaś na zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 1 k.p.a, Wojewoda P. stwierdził, że sentencja decyzji zarówno organu I jak i organu II instancji nie może mieć innej formuły niż określona w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Skarżąca przed zarejestrowaniem się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. pełniła służbę w Izbie Celnej w O., oraz że jej stosunek służbowy ustał na podstawie art. 26 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999r. Przepis ten wymienia przypadki fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, wskazując w pkt 13 "upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia". Nie budzą także wątpliwości motywy zawieszenia Skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych, czyli okoliczność wskazana w decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2009 r. (k.10 akt administracyjnych), tj. wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi celnemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Organy orzekające w sprawie uznały, że skoro zawieszenie E. I. w pełnieniu obowiązków służbowych nastąpiło w związku z prowadzeniem przeciwko niej śledztwa z art. 228 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 kodeksu karnego (przestępstwo przyjmowania korzyści majątkowej przez funkcjonariusza publicznego), to przyczyna rozwiązania stosunku służbowego leży po jej stronie, co uzasadnia zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie karne nie zostało zakończone, bowiem brak wykazania winy funkcjonariusza na obecnym jego etapie nie oznacza, że E. I. nie spowodowała rozwiązania stosunku służbowego. Przyczyna rozwiązania stosunku służbowego leży po jej stronie, a nie po stronie pracodawcy. W ocenie Sądu bezpośrednią przyczyną rozwiązania stosunku służbowego ze Skarżącą nie było wniesienie przeciwko niej aktu oskarżenia czy prowadzenie postępowania karnego, ale upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czyli przyczyna określona w art. 26 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999r. W związku z powyższym tylko ta przesłanka winna być brana pod uwagę przy ustaleniu prawa do zasiłku dla bezrobotnego w kontekście art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a więc przy ocenie czy rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło z winy funkcjonariusza. Bezpośredni wpływ na przedłużenie stanu zawieszenia Skarżącej w służbie, ponad 12 miesięcy, miało przedłużające się postępowanie karne. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by Skarżąca utrudniała prowadzone przeciwko niej postępowanie karne, a zatem czas trwania tego postępowania nie był zależny od Skarżącej, a jedynie od organów prowadzących to postępowanie. Z tego względu nie można przyjąć, że rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło z winy Skarżącej. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 05 grudnia 2005 r. (sygn. akt IV SA/GI 289/04, opublikowane na stronie internetowej https:// orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że samo wniesienie przeciwko danemu funkcjonariuszowi aktu oskarżenia o przestępstwo ścigane w trybie publicznoskargowym, choć obliguje organ celny do wydania decyzji o zwolnieniu takiej osoby ze służby, to jednak nie przesądza, że rozwiązanie stosunku służbowego zostało przez nią zawinione. Należy zauważyć zatem, że dyrektor izby celnej podejmując decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w takim przypadku, jak w rozpatrywanej sprawie, a więc zawieszonego w służbie wobec prowadzenia przeciwko niemu postępowania karnego, w ogóle nie bada jego winy. Opiera się wyłącznie na informacji o wszczęciu przeciwko niemu postępowania karnego. Takie działanie organów celnych narusza niewątpliwie zasadę domniemania niewinności. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Stąd też swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w ich sytuację prawną jest znacznie większa, bo wynika z publiczno-prawnego charakteru pełnionych przez nich funkcji (wyroki Trybunału z dnia 31 marca 1998 r., sygn. K 24/97, OTK 1998/2/13, z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. K 29/95, OTK 1996/2/10, z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. K 13/99, OTK 1999/7/155). Niezależnie więc od konsekwencji karnych, do których odnosi się zasada domniemania niewinności, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej. W wyroku z dnia 04 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU 2000/8/294, Trybunał Konstytucyjny zastrzega jednak, że troska o dobro służby publicznej, w tym Służby Celnej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować je będzie duży stopień represywności, z drugiej zaś strony nie zwalnia z konieczności zapewnienia poczucia sprawiedliwości, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz podstawowych warunków egzystencji dla osób pozostających bez pracy bez własnej woli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt IV SA/ GI 289/04, opublikowane na stronie internetowej https:// orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym niemożliwe jest zaakceptowanie stanowiska organów zatrudnienia odmawiających przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych z chwilą rejestracji, skoro do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie stwierdzono winy bezrobotnej, ani w postępowaniu dyscyplinarnym ani w prawomocnym wyroku sądu karnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 282/06 (opublikowane na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając, że uzasadnienia szczególnej regulacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej z powodu wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia nie można przenosić na inne stosunki prawne, w tym utożsamiać ten tryb zwolnienia ze służby ze stwierdzeniem winy funkcjonariusza, a w konsekwencji odmawiać mu prawa do zasiłku, gdyż jest to rozumowanie pozbawione nie tylko podstaw prawnych, ale i racji moralnych czy społecznych. O ile bowiem cele społeczne, fiskalne, znaczenie i prestiż służby oraz walka ze stwierdzonymi patologiami uzasadniają zwolnienie funkcjonariusza jeszcze przed stwierdzeniem jego winy (jak zastrzega Trybunał – pod warunkiem zapewnienia mechanizmów powrotu do służby oraz odszkodowania w razie oczyszczenia z zarzutów), o tyle zupełnie niezrozumiałe byłoby pozbawianie funkcjonariusza w tym okresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie przepisu opierającego się na zawinionym doprowadzeniu do rozwiązania stosunku służbowego bez wypowiedzenia. Reasumując, Sąd uznał, że odmowa przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 29 marca 2010 r., tj. od dnia zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., narusza prawo materialne – poprzez błędne zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z uwagi na fakt, iż naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu S. z dnia 08 kwietnia 2010 r. w zaskarżonym zakresie, tj. w części odmawiającej przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wydać decyzję odpowiadającą prawu.