II SA/Bk 516/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi U. C. na decyzję Rektora Uniwersytetu w B. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia czesnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Bk 516/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z 30 sierpnia 2009 r. U. C. (poprzednie nazwisko M.) zwróciła się do Prodziekana Wydziału Prawa ds. Studiów Niestacjonarnych o całkowite zwolnienie z opłaty za studia w roku akademickim 2009/2010. Wskazała, że obecnie jest studentką III roku na kierunku prawo. Na II roku studiów (2008/2009) uzyskała średnią 4,85, wyższą niż w roku akademickim 2007/2008, w którym z uwagi na wybitne wyniki w nauce korzystała z przedmiotowego zwolnienia w całości na podstawie § 43 ust. 4 Regulaminu Studiów Uniwersytetu w B. Decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] Prorektor Uniwersytetu w B. ds. Dydaktycznych i Studenckich umorzył wnioskodawczyni opłatę czesnego za III rok studiów w wysokości 50 % jego wysokości. Jako podstawę prawną wskazano § 5 ust. 2 Uchwały Nr 439 Senatu Uniwersytetu w B. z 19 lipca 2006 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat oraz § 43 ust. 4 Regulaminu studiów Uniwersytetu w B. wyjaśniając, że student może ubiegać się o zwolnienie z obowiązku uiszczania opłat za zajęcia w całości lub w części w przypadku osiągnięcia wybitnych wyników w nauce. Za wybitne wyniki w nauce uznaje się uzyskanie ocen bardzo dobrych i dobrych oraz osiągnięcie w roku poprzedzającym złożenie wniosku o zwolnienie z odpłatności – średniej ocen co najmniej 4,75. Jak wskazano, studentka osiągnęła średnią 4,85, co uzasadniało częściowe zwolnienie. Od powyższej decyzji, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, U. C. złożyła skargę do sądu administracyjnego. Prawomocnym postanowieniem z 23 lutego 2010 r. w sprawie II SA/Bk 719/09 skarga została odrzucona z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (niezłożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Zgodnie z wyjaśnieniem sądu zawartym w uzasadnieniu postanowienia z 23 lutego 2010 r. – U. C. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz ten wniosek. Wskazała, że decyzja z 09 października 2009 r. jest dla niej krzywdząca oraz że osiągając stale wysokie wyniki w nauce ma prawo ubiegać się o całkowite zwolnienie z opłat za studia na podstawie § 43 ust. 4 Regulaminu studiów. Decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] Prorektor Uniwersytetu w B. ds. Dydaktycznych i Studenckich orzekł o umorzeniu czesnego należnego od U. C. za III rok studiów w 50 % jego wysokości. Organ powołał § 5 ust. 2 Uchwały Nr 439 Senatu Uniwersytetu w B. z 19 lipca 2006 r., § 43 ust. 4 Regulaminu studiów Uniwersytetu w B. oraz wyłożył zasady ubiegania się przez studenta o zwolnienie z opłat z uwagi na osiąganie wybitnych wyników w nauce. Wskazał, że na rok 2009/2010 ustalono następujące przedziały ocen predysponujące do zwolnienia z opłat w całości lub w części: średnia 4,75 – 4,84 – 25 % odpłatności, średnia 4,85 – 4,94 – 50 % odpłatności, średnia 4,95 – 4,99 – 75 % odpłatności i średnia 5,00 – 100 odpłatności. Wskazano, że powyższe limity obowiązywały przy rozpatrywaniu przez Rektora wszystkich wniosków składanych przez studentów, w tym podania wnioskodawczyni. Wyjaśniono, że przepis § 43 ust. 4 Regulaminu studiów uprawnia studenta do złożenia wniosku o zwolnienie z opłat, ale nie daje gwarancji uzyskania całkowitego zwolnienia w przypadku uzyskania średniej w wysokości 4,85. Ostateczna decyzja w tym przedmiocie należy do Rektora. Zdaniem organu studentka uzyskała całkowite zwolnienie z opłat w poprzednim roku akademickim 2007/2008 z uwagi na wysoką średnią 4,81 i trudną sytuację materialną. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego U. C. Zarzuciła, że tabela wskazana w jej uzasadnieniu została wytworzona na potrzeby przedmiotowego postępowania, nie została upubliczniona i brak było na temat jej istnienia jakiejkolwiek wzmianki. Gdyby o niej uprzednio wiedziała, tak jak o podobnych uregulowaniach w kwestii praw do stypendium naukowego, nie kwestionowałaby wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Nie zdając sobie sprawy z istnienia tabeli powoływała w postępowaniu przed Rektorem wyłącznie § 43 ust. 4 Regulaminu studiów. Zarzuciła sprzeczność przyjętych w tabeli ustaleń z treścią § 43 ust. 4 Regulaminu, który stanowi o możliwości ubiegania się o całkowite lub częściowe zwolnienie z opłat w sytuacji uzyskania ocen bardzo dobrych i dobrych. Jej zdaniem, uwzględniając zapisy tabeli, uzyskanie już tylko jednej oceny dobrej wyklucza możliwość uzyskania całkowitego zwolnienia. Zakwestionowała, jakoby przysługujące jej całkowite zwolnienie z opłat, z którego korzystała w roku 2008/2009, było podyktowane jej sytuacją materialną, bowiem wówczas we wniosku powoływała wyłącznie wyniki w nauce (§ 43 ust. 4 Regulaminu), a sytuację materialną przedstawiła dopiero na żądanie organu. Zarzuciła, że decyzję zaskarżoną, podobnie jak pierwszoinstancyjną, podpisał Prorektor ds. Dydaktycznych i Studenckich, mimo wymogu z § 43 pkt 4 Regulaminu studiów, by uczynił to Rektor oraz wskazała na brak opinii Dziekana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podkreślono uznaniowy charakter decyzji Rektora w kwestii przyznania zwolnienia z opłat za studia oraz uzupełnienie akt o rozszerzone pełnomocnictwo udzielone Prorektorowi przez Rektora do wydawania decyzji w imieniu Rektora (pismo z 08 marca 2010 r.). W kwestii braku opinii Dziekana wskazano, że przepisy nie nakazują "dołączania" opinii, ale jej "zasięgnięcie", czego w sprawie dopełniono (adnotacja Dziekana na podaniu skarżącej wszczynającym postępowanie oraz odrębne pismo z 31 marca 2010 r. złożone w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy). Wskazano również, że możliwość i wielkość zwolnienia z opłat za studia jest rokrocznie korygowana ilością studentów osiągających wybitne wyniki w nauce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Zaskarżona decyzja Prorektora Uniwersytetu w B. z [...] maja 2010 r. została wydana po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc przy zastosowaniu art. 127 § 3 Kpa. Z końcowej części § 3 tego przepisu wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega załatwieniu przy odpowiednim zastosowaniu przepisów dotyczących odwołań. Oznacza to, że na wzór postępowania odwoławczego organ rozpoznający przedmiotowy wniosek jest "instancją" merytoryczną (jest zobowiązany rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie) oraz jest związany rodzajami rozstrzygnięć przewidzianymi w Kpa dla instancji odwoławczej. Zamknięty katalog tych rozstrzygnięć zawiera art. 138 Kpa. W jego paragrafie 1 przewidziano możliwość: 1. utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, 2. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, bądź uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, albo 3. umorzenia postępowania odwoławczego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, do trybu uregulowanego w przepisie art. 127 § 3 in fine Kpa nie ma zastosowania jedynie art. 138 § 2 Kpa - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (vide wyrok NSA z 22.01.2008 r., II GSK 291/07, Lex nr 447829). Z powyższego wynika, że zredagowanie orzeczenia w sposób "czysto" merytoryczny tzn. orzeczenie wprost o uprawnieniu lub obowiązku, jest możliwe w postępowaniu odwoławczym, a w konsekwencji również w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 Kpa tylko wówczas, gdy organ odwoławczy (rozpoznający ponownie sprawę) stosuje art. 138 §1 pkt 2 Kpa tj. gdy uzna, że bez uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części zachodzą podstawy prawne i faktyczne odmiennego rozstrzygnięcia. Wówczas uchyla nieprawidłową decyzję i orzeka wprost o prawach lub obowiązkach strony. Nie posiada natomiast uprawnień do jej zmiany. W pozostałych przypadkach merytoryczne rozstrzygnięcia drugoinstancyjne, w tym przy zastosowaniu art. 127 § 3 Kpa są decyzjami, w których orzeka się o prawidłowości kwestionowanej decyzji organu I instancji bez przesądzenia wprost o uprawnieniu lub obowiązku. Jeżeli zatem organ odwoławczy podziela w całości stanowisko organu niższej instancji, powinien zredagować rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a więc w sposób zawierający ustosunkowanie się do kontrolowanej decyzji tj. "utrzymać w mocy" decyzję pierwszoinstancyjną (por. wyrok WSA w Gliwicach z 08.03.2009 r., III SA/Gl 116/09, Lex nr 523454 oraz A. Wróbel, komentarz bieżący do art. 127 Kpa, Lex/el 2010). Konstrukcja art. 138 Kpa podkreśla zatem pierwotnie kontrolny charakter postępowania odwoławczego. Z mocy art. 127 § 3 in fine Kpa ten sam charakter ma również postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie pozostaje bez wpływu na sposób redagowania wydawanych w nim rozstrzygnięć. Zatem rozpoznając sprawę ponownie, przy zastosowaniu art. 127 § 3 Kpa, organ nie posiada kompetencji do sformułowania rozstrzygnięcia w sposób odbiegający od wymagań art. 138 § 1 Kpa, który jest przepisem jednoznacznym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych. Dlatego zaskarżone rozstrzygnięcie Prorektora z [...] maja 2010 r. sformułowane w sposób następujący: "umorzyć o 50 % opłatę czesnego za III rok studiów" należało ocenić jako rażąco naruszające wymieniony przepis. Zdaniem sądu tak zredagowana decyzja, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, jest rażąco nieprawidłowa, bowiem jej brzmienie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 138 § 1 Kpa, a także może sugerować, że zapadło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a nie rozstrzygnięcie w postępowaniu quasiodwoławczym tj. na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 kpa. Pozostawienie decyzji z [...] maja 2010 r. w obrocie prawnym spowodowałoby ponadto funkcjonowanie dwóch rozstrzygnięć merytorycznych umarzających skarżącej opłatę czesnego w wysokości 50 % jego wysokości. Taka sytuacja nie może mieć miejsca, bowiem wprowadza uczestników obrotu prawnego w błąd co do rzeczywistego zakresu zwolnienia skarżącej z opłaty za studia. Również sąd ocenił przedmiotową decyzję jako nieprawidłową z tego względu, że w jej rozstrzygnięciu nie podano właściwie podstawy prawnej. Wskazano art. 104 Kpa oraz odpowiednie przepisy aktów organów Uniwersytetu w B., natomiast nie powołano ani art. 127 § 3 Kpa, ani odpowiedniego paragrafu i punktu art. 138 Kpa. Nie wskazano ustawowej podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia. Powołane Regulamin studiów i uchwała Senatu Uniwersytetu są przepisami wykonawczymi do ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.). Przedstawione nieprawidłowości wymagały wyeliminowania decyzji z 18 maja 2010 r. z obrotu prawnego. Z uwagi na rażące naruszenie art. 138 § 1 Kpa nastąpiło to w trybie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ naruszył bowiem przepisy procesowe, których treść nie budzi wątpliwości, a jednocześnie przedmiotowe rażące naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28.08.2009 r., II SA/Wr 251/09, Lex nr 553289). W tych okolicznościach podniesione w skardze zarzuty merytoryczne dotyczące zasadności określenia zakresu przyznanego zwolnienia miały w zasadzie drugorzędny charakter, bowiem nie one przesądziły o kwalifikowanym charakterze naruszeń prawa i negatywnej ocenie zaskarżonej decyzji. Wskazać jedynie należy, że brzmiące identycznie § 43 ust. 4 Regulaminu Studiów Uniwersytetu w B. i § 5 ust. 2 uchwały Senatu Uniwersytetu w B. z 19 lipca 2006 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat - przesądzają jedynie prawo studenta do ubiegania się o zwolnienie z opłat w całości lub w części w przypadku osiągnięcia wybitnych wyników w nauce. Precyzują również, że "wybitne wyniki w nauce" to uzyskanie ocen dobrych i bardzo dobrych oraz osiągnięcie – w roku poprzedzającym złożenie wniosku o zwolnienie z odpłatności – średniej ocen co najmniej 4,75. Powołane przepisy nie przesądzają natomiast szczegółowych warunków przyznania lub odmowy przyznania spornego w sprawie zwolnienia z opłaty za studia, a także jego zakresu. Organ uczelni działa w tych sprawach w ramach uznania administracyjnego, a zatem jego zadaniem jest wydanie rozstrzygnięcia harmonizującego sprzeczne interesy, którymi w tym wypadku są interes ekonomiczny uczelni i interes ekonomiczny studentki. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie jest jednak działaniem dowolnym i niepoddającym się kontroli, w tym sądowoadministracyjnej (vide wyrok NSA z 28.04.2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543). Zgodnie z art. 7 Kpa organ administracji jest bowiem zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozważenia wszystkich argumentów podniesionych przez stronę i załatwienia sprawy z wyczerpującym wyjaśnieniem własnego stanowiska. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 Kpa. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek podać w motywach rozstrzygnięcia wszelkie istotne dla sprawy ustalenia i wnioski tak, by rozstrzygnięcie i sposób jego uzasadnienia poddawały się kontroli. Zdaniem sądu argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie spełniała cech argumentacji wszechstronnej i wyczerpującej. Świadczy o tym treść odpowiedzi na skargę – zawierającej rozwinięcie wywodów tego uzasadnienia. Dopiero bowiem w odpowiedzi wyjaśniono, że istnieje zależność pomiędzy ilością przyznanych zwolnień a ilością studentów osiągających "wybitne wyniki w nauce" w danym roku akademickim, wyjaśniono konieczność stopniowania wielkości zwolnienia z opłat oraz uwzględnienia obowiązku racjonalnego gospodarowania środkami finansowymi uczelni. Co prawda organ ma prawo wyrazić swoje poglądy, ustosunkować się do zarzutów i formułować wnioski w piśmie procesowym jakim jest odpowiedź na skargę, jednak główne wywody uzasadniające rozstrzygnięcie powinny znaleźć się już w jego uzasadnieniu. To z uzasadnienia decyzji, a szczególnie uznaniowej, powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Jak również organ powinien – w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony – wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. Zdaniem sądu porównanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę wykazuje niepełność argumentacji uzasadnienia, co uchybia art. 107 § 3 Kpa. Bardziej wszechstronnemu wyjaśnieniu sprawy służyłoby także wyjaśnienie przez organ ponownie rozpoznający sprawę okoliczności zredagowania i dostępności dla środowiska uczelnianego spornej tabeli zawierającej przedziały ocen predysponujące do zwolnienia z opłat za studia. Nie wspomniano bowiem o niej w rozstrzygnięciu z 09 października 2009 r. Odnośnie zarzutów dotyczących wydania decyzji przez niewłaściwy organ oraz braku opinii Dziekana dotyczącej wniosku o zwolnienie z opłaty wskazać należy, że są one bezpodstawne. W aktach sprawy znajduje się stosowne upoważnienie udzielone Prorektorowi przez Rektora Uniwersytetu w B., a brak w tym zakresie został uzupełniony przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Również z akt wynika, że Dziekan opiniował wniosek skarżącej proponując umorzenie czesnego w wysokości 50 % (vide adnotacja na wniosku). W ponownie prowadzonym postępowaniu przy zastosowaniu art. 127 § 3 Kpa organ związany będzie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Przede wszystkim powinien wydać decyzję właściwie zredagowaną, a więc odpowiadającą jednemu z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 Kpa, którego rażącego naruszenia się dopuścił, podając stosowne paragrafy i punkty przepisu (przepisów) stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast formułując uzasadnienie powinien rozważyć i wyjaśnić wszechstronnie wszystkie okoliczności sprawy, zwłaszcza te, na które powołuje się dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ponadto powinien przedstawić własny sposób rozumowania oraz uzasadnić zajęte stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 Kpa - uwzględniając ocenę zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.