II SA/Bk 517/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. M., L. M., L. M.-W. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].01.2010 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...].05.2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "kpa" oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania: A. M., M. M., L. M., E. K., M. K., I. K., L. L., M. L., K. L.-G., J. L. i L. M.-W., od decyzji nr [...] z dnia [...].01.2010 r. znak: [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B., przez Kierownika Referatu Infrastruktury Urzędu Miejskiego w B., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dot. ulicy Ż., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego zawierającej wyrażenie "wraz z przedłużeniem do ul. R." oraz w części obejmującej budowę oświetlenia drogowego na działkach nr ew. [...], obr.16 i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem l instancji. U podstaw rozstrzygnięcia organu odwoławczego legły następujące ustalenia. Organ l instancji, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta B., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dot. ul. Ż. w B. (wraz z przedłużeniem do ul. R.), polegającej na przebudowie nawierzchni ciągu pieszo-jezdnego i przebudowie kanalizacji deszczowej, sanitarnej, sieci wodociągowej wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr ew. [...] oraz budowie oświetlenia drogowego, sieci wodociągowej i sieci gazowej na działkach nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele sąsiednich nieruchomości: A. M., M. M., L. M., E. K., M. K., I. K., L. L., M. L., K. L.-G., J. L. i L. M.-W., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Skarżący zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 50 ust. 1, art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że inwestycja polegająca na przebudowie nawierzchni ciągu pieszo jezdnego stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto naruszenie art. 72 ust.6 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną obwieszczenia o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w myśl art. 50. 1 ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio ( nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie - przyp. SKO). Przez "inwestycję celu publicznego" stosownie do treści art. 2 pkt 5 ustawy - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W sprawie bezsporne jest, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do rozstrzygnięcia pozostaje zatem zagadnienie, czy planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego. W myśl art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.g.) celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Zakres przedmiotowy tego przepisu obejmuje m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, ich budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych. Ulica Ż. w B., będąca przedmiotem wniosku, jest drogą publiczną bowiem została zaliczona do tej kategorii na mocy uchwały nr XVI/105/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 21 października 1986 r. ( Dz. Urz. Woj. Biał. Nr 12 z 1987 r., póz. 140). W pierwotnej wersji była drogą lokalną miejską, a później stała się drogą gminną. Skoro zatem przedmiotem wniosku jest przebudowa tej ulicy (istniejącego odcinka) to mieści się to w pojęciu celu publicznego, gdyż przebudowa jest to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane). Celem publicznym jest również budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ( art. 6 pkt 2 u.g.g.), a także budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (art. 6 pkt 3 u.g.g.). Objętą zatem wnioskiem inwestora budowę sieci wodociągowej i gazowej na działkach nr [...] należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego. W powyższym zakresie wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego jest uzasadnione. Nie ma natomiast - zdaniem Kolegium - podstawy prawnej na gruncie przepisów ustawy do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w odniesieniu do tzw. "przedłużenia ulicy Ż. do ulicy R.". Wprawdzie organ nie określił wprost, że chodzi o budowę nowego odcinka ulicy Ż. to jednak zarówno z wniosku inwestora, jak i załącznika graficznego do decyzji wynika, że taka inwestycja ma być realizowana. Istniejący odcinek ulicy Ż. obejmuje wyłącznie działkę nr [...] natomiast projektowany odcinek tej ulicy dotyczy działek nr [...]. Tego rodzaju inwestycja może być realizowana tylko na podstawie tzw. specustawy drogowej tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst. jedn. Dz. U. Nr 193 z 2008 r., póz. 1194 ze zm.). Stosownie bowiem do treści art. 41 ust. 3 tej ustawy wyłącznie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy mogły stanowić podstawę do realizacji inwestycji drogowej. Wprawdzie początkowo "specustawą" objęte byty tylko drogi krajowe wyniku nowelizacji dokonane ustawą z dnia 18.10.2006 r. ( Dz. U. Nr 220, póz. 1601), która weszła w życie 16.12.2006 r. objęto nią również pozostałe kategorie dróg, w tym drogi. Zakres przedmiotowy tej ustawy obejmuje zaś wyłącznie budowę (rozbudowę, budowę) drogi publicznej. Mając na względzie powyższe ustalenia nie można było również ustalić lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia w postaci budowy oświetlenia drogowego. Nie jest to samodzielna inwestycja celu publicznego wymieniona w art. 6 u.g.g., lecz przedsięwzięcie ściśle związane z budową projektowanego odcinka ulicy Ż. Dlatego też również w tym zakresie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa i nie znalazło podstaw do jej kwestionowania. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami ustawy, jak i procedury administracyjnej. Wbrew stanowisku skarżących nie ma istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie fakt powołania w obwieszczeniu Prezydenta Miasta B. art. 72 ust. 6 ustawy z dnia 10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Istotne jest bowiem to, że dokonując obwieszczenia informacji o wydaniu decyzji powołano również prawidłowy przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj art. 53 ust. 1, jak również to że przepis ten został prawidłowo zastosowany. Skarga na w/w decyzję została wywiedziona przez: A. M., M. M., L. M., E. K., M. K., I. K., L. L., M. L., K. L.- G., J. L., L. M.-W.. Postanowieniem z dnia 28.09.2010 r. tut. Sąd odrzucił skargę E. K., M. K., I. K., L. L., M. L., K. L.- G., J. L. W/w postanowienie jest prawomocne. Pozostałe skarżące decyzji Kolegium zarzucają naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także błędną wykładnię art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy poprzez zaniechanie oględzin planowanego przebiegu inwestycji. Wskazują, że sieć wodociągowa i gazowa ma być zlokalizowana na terenie o dużej różnicy poziomu gruntów oraz w miejscu gdzie są urządzone ogrody i tereny o zadrzewieniu leśnym. Ponadto przedmiotowa inwestycja może co najwyżej służyć interesom zaledwie dwóch lub trzech właścicieli nieruchomości. Podniosły, że inwestycja byłą już przedmiotem oceny NSA w Białymstoku, który w wyrokach z 04.04.2000 r. podzielił zarzuty skarżących. Ponadto skarżące zarzuciły kwestionowanej decyzji błędną wykładnię art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez kontrolę decyzji organu I instancji w oderwaniu od faktycznego przebiegu inwestycji w terenie oraz jej skutków dla społeczności lokalnej. Zdaniem skarżących zamierzona inwestycja jest pozbawiona cech celu publicznego a inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżących stwierdzono, że wbrew ich twierdzeniom organ I instancji przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego terenu objętego wnioskiem, co wynika ze znajdujących się w aktach map zasadniczej i ewidencyjnej a także wypisu z rejestru gruntów. Teren objęty wnioskiem jest własnością gminy B. i planowana inwestycja dotyczy wyłącznie tego terenu. Ponadto wskutek orzeczenia Kolegium decyzja dotyczy tylko istniejącego odcinka ulicy Ż. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub, gdy dawało podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanym dalej "k.p.a.". W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa Sąd podzielił w części zarzuty skargi a także dopatrzył się innych niż podniesione w skardze naruszeń prawa procesowego w postępowaniu przed organami obu instancji, które mogły mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięć. Powyższe czyniło koniecznym uchylenie decyzji obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 lit. "c" w związku z art. p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.p.s.a. Postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczyło ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie nawierzchni ciągu pieszo-jezdnego i przebudowie kanalizacji deszczowej, sanitarnej, sieci wodociągowej wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej. Prowadzono je w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Rozważania w przedmiotowej sprawie należało rozpocząć od ustalenia istnienia legitymacji procesowej po stronie Skarżących do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z akt administracyjnych wynika, że Skarżące są współwłaścicielkami działki o numerze [...] graniczącej z terenem inwestycji, działką numer [...], również po wydaniu decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy. Niewątpliwie więc Skarżące mają przymiot strony i w postępowaniu administracyjnym, i w postępowaniu przed tut. Sądem, bowiem o judykaturze ugruntowany jest od dawna pogląd, że fakt graniczenia z terenem inwestycji w postępowaniu dotyczącym lokalizacji nowej inwestycji daje przymiot strony właścicielom nieruchomości graniczących z terenem planowanej inwestycji. W myśl art. 50 ust. 1 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei według art. 52 ust. 1 i 2 ustawy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W rozpoznawanej sprawie uchybiono przepisowi art. 52 ust. 2 ustawy, bowiem wniosek o wydanie decyzji jest niekompletny. Wprawdzie z treści dołączonego do akt administracyjnych wniosku Prezydenta B., z dnia 08.06.2009 r., o wydanie decyzji w w/w sprawie, wynika, że dołączono 3 kopie mapy zasadniczej oraz informację o planowanym przedsięwzięciu (plik numer 1 akt administracyjnych), to jednak w aktach administracyjnych powoływanej kopii mapy zasadniczej, jako załącznika do wniosku, nie ma. Akta administracyjne nie zawierają też dokumentu, który można byłoby uznać za informację o planowanym przedsięwzięciu. W piśmie SKO z dnia 21.04.2010 r., skierowanym do Prezydenta B., organ odwoławczy zwrócił się między innymi o wyjaśnienie jaki jest zakres planowanej inwestycji w części dotyczącej tzw. przedłużenia ulicy Ż. do ulicy R. W odpowiedzi z dnia 05.05.2010 r. Prezydent B. poinformował, że "lokalizacja celu publicznego określa niezbędny teren do realizacji inwestycji". W aktach administracyjnych znajduje się jedynie mapa sytuacyjno –wysokościowa w skali 1: 500, opatrzona pieczęciami i opisem "mapa do decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...].01.2010 r. Nr [...]". Na rozprawie przed Sądem nie było pełnomocnika organu odwoławczego. W świetle powyższych okoliczności, w oparciu o przedłożone akta administracyjne, Sąd uznał, że wniosek Prezydenta B. z dnia 08.06.2009 r. jest niekompletny, bowiem nie zawiera kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej obejmującej teren, którego inwestycja dotyczy. Już powyższe naruszenie prawa procesowego uzasadniało uchylenie decyzji obu instancji bowiem niekompletność wniosku należało potraktować jako brak formalny, który winien być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o wydanie decyzji zawierający brak formalny nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Nie ulega więc wątpliwości, że sformułowany wiosek bez kopii mapy nie spełniał wymogów wymienionych w art. 52 ust. 2 ustawy. W konsekwencji organy nie miały podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego bez uprzedniego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Prowadzenie postępowania administracyjnego, z istoty swojej wnioskowego, wobec istotnych braków w owym wniosku stanowi naruszenie prawa, bowiem wniosek zawierający braki formalne nie powoduje wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego. Zatem organy prowadziły postępowanie administracyjne bezpodstawnie, bez kompletnego wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. ( por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 03.02.1992 r. IV S.A. 1377/91 OSP 1993/10/2005). Art. 53 ust. 3 ustawy stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy, bowiem decyzje organów obu instancji nie zawierają analizy stanu faktycznego terenu. Rację więc mają Skarżące, że doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W trakcie postępowania administracyjnego (pismo skarżących z dnia 21.12.2009 r., plik 26 akt administracyjnych), jak i na rozprawie przed tut. Sądem, Skarżące podnosiły, że wobec dużej różnicy poziomu na gruncie planowana inwestycja będzie wpływać niekorzystnie na ich nieruchomości poprzez zalewanie. W uzasadnieniach decyzji obu instancji nie ma żadnych rozważań odnośnie tego argumentu skarżących i w konsekwencji oceny stanu faktycznego terenu inwestycji w tym zakresie – w rozumieniu art. 53 ust. 3 ustawy. Zdaniem Sądu kwestionowana decyzja Kolegium zawiera także wady w zakresie rozstrzygnięcia co do istoty. Sentencja orzeczenia organu odwoławczego brzmi następująco: "uchylić zaskarżoną decyzję w części ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego zawierającej wyrażenie "wraz z przedłużeniem do ul. R." oraz w części obejmującej budowę oświetlenia drogowego na działkach nr ew. [...], obr.16 i w tym zakresie umorzyć postępowanie przed organem l instancji". Organ odwoławczy orzekł zatem tylko w części dotyczącej "przedłużenia do ulicy R.". Kwestionowana decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, co jest oczywistym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Wprawdzie z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że odniesiono się do zamierzenia inwestycyjnego, a także decyzji pierwszoinstancyjnej, w całości, to jednak uzasadnienie decyzji organu nie może sanować oczywistego błędu decyzji administracyjnej jakim jest brak rozstrzygnięcia odnośnie części zaskarżonego orzeczenia. Ponadto z treści odwołania Skarżących wynika, że decyzja organu I instancji była kwestionowana w całości. W petitum odwołania z 05.02.2010 r. Skarżący domagają się uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zważyć też należy, że nawet gdyby odwołanie dotyczyło tylko części decyzji organu I instancji, to zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy jest zobligowany do rozpoznania sprawy w całości i wydania rozstrzygnięcia dotyczącego decyzji pierwszoinstancyjnej w pełnym zakresie. Wskazać też należy, że organ odwoławczy był związany wnioskiem Prezydenta B. co do przedmiotu postępowania a tym samym także co do zakresu inwestycji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył przepis art. 52 ust. 1 cytowanej ustawy, gdyż był związany treścią wniosku inwestora. Nie mógł wiec jego modyfikować czy też "racjonalizawać" wedle własnego uznania. W orzecznictwie administracyjnym i literaturze przedmiotu utrwalone jest stanowisko, iż treść żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne - w szczególności wniosku o ustalenie warunków zabudowy - jest wiążąca dla organów administracji (wyrok NSA z 24.07.2001r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; wyrok NSA z 5.07.1999r., IV SA 1632/96, LEX nr 47890; A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, str. 433-434). Organ administracji publicznej związany jest zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków i zasad zabudowy terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictw C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 409). To wnioskodawca, bowiem określa zakres sprawy rozpoznawanej przez organy administracji, a organ związany jest wnioskiem inwestora i nie może wychodzić poza jego zakres (wyrok WSA w Łodzi z dnia 30.11.2006r., II SA/Łd 385/06, niepublik.). Zdaniem Sądu nie było więc podstaw do uchylenia i umorzenia decyzji organu I instancji w części - bez zgody inwestora. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego nie można było wydać decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem, to w pierwszej kolejności, zgodnie z zasadą informowania, art. 9 k.p.a., należało wystąpić do inwestora z zapytaniem czy godzi się na wydanie decyzji dla planowanego przedsięwzięcia w mniejszym zakresie z uwagi na zakaz wynikający z przepisów szczególnych. "Okrojenie" inwestycji przez organ odwoławczy poprzez brak zgody na jej realizację w części może być całkowicie sprzeczne z polityką gospodarczą i przestrzenną inwestora i w konsekwencji uzasadniać jego rezygnację z realizacji inwestycji w mniejszym zakresie, a tym samym powodować chęć odstąpienie od uzyskania decyzji. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że zgodne z prawem jest niezwiązanie organu wnioskiem inwestora, to w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie ma oceny czy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji w takim zakresie jest wykonalna. Efektem orzeczenia Kolegium był bowiem, między innymi, brak zgody na realizację inwestycji w zakresie kanalizacji sanitarnej w środkowym odcinku całego zamierzenia inwestycyjnego. Trwała i obiektywna niewykonalność decyzji jest zagrożona sankcją nieważności – art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Dlatego też, w ocenie Sądu, w przypadku braku zgody inwestora organ odwoławczy winien uchylić kwestionowaną decyzję i odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Czym innym jest bowiem bezprzedmiotowość postępowania charakteryzująca się brakiem stosunku administracyjnego w sensie materialnym, a czym innym brak przesłanek do wydania decyzji pozytywnej w sprawie. W tym miejscu Sąd nie przesądza kwestii możliwości zastosowania tzw. specustawy drogowej w rozpoznawanej sprawie, gdyż odniesienie się do poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego jest przedwczesne z uwagi na wykazane powyżej naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać je za niezasadne. O uznaniu inwestycji za cel publiczny nie przesądza liczba podmiotów, którym ów cel może służyć. Zatem nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia pojęcia inwestycji celu publicznego czy wskutek wykonania inwestycji z wybudowanej infrastruktury będzie korzystać kilka czy większa liczba podmiotów. Argumentacja prawna organu odwoławczego odnośnie zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako celu publicznego jest zgodna z przepisami prawa, bowiem planowana inwestycja mieści się w katalogu przedsięwzięć wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji wezwie inwestora do uzupełnienia wniosku, tak by spełnił wymogi przepwidziane przepisem art. 52 ust. 1 i 2 ustawy. Ponadto organy dokonają analizy terenu zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy. Mając powyższe na uwadze uchylono niezgodne z prawem rozstrzygnięcia organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zwrotu kosztów postępowania nie zasądzono, gdyż Skarżące takiego wniosku nie złożyły do chwili zamknięcia rozprawy (art. 210 § 1 ppsa).