II SA/Bk 520/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi I. A. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2007r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty H. z dnia [...] marca 2007 roku o numerze [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej I. A. W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2007r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty H. nr [...] z dnia [...] marca 2007r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany zachodniej oraz rewizji i izolacji fundamentów budynku biurowego usytuowanego na działce nr ewid. gruntów [...] w B., przy ul. W., bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. gruntów [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: I. W. w dniu [...] lutego 2007r. wniosła do Starosty H. zgłoszenie robót budowlanych obejmujących ocieplenie ściany zachodniej budynku biurowego oraz izolację fundamentów domu i piwnicy, na działce nr ewid. gruntów [...] w B., przy ul. W. Do zgłoszenia zostało załączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz kopia mapy ze wskazaniem miejsca projektowanego ocieplenia ściany. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. Starosta H., po uprzednim zapoznaniu się z "Opisem z pomiaru interwencyjnego budynku na działce nr [...] przy ul. I. w B.", zobowiązał I.A. W. do uzupełnienia wniesionego zgłoszenia poprzez przedłożenie w terminie do 16 marca 2007r. dowodu dysponowania nieruchomością oznaczoną numerem geodezyjnym [...], położoną w B. przy ul. Gen. W., na której ma być częściowo zrealizowane docieplenie ściany budynku. W postanowieniu organ pouczył zgłaszającego, że nie uzupełnienie braku w wyznaczonym terminie skutkować będzie wniesieniem sprzeciwu wobec zgłoszonych robót. Postanowienie to zostało doręczone I. W. w dniu 7 marca 2007r. W związku z ujawnieniem błędów w postanowieniu z dnia [...] lutego 2007r. Starosta H. wydał w dniu [...] marca 2007r. odrębne postanowienie, w którym ponownie nałożył na Panią W. obowiązek wykazania się, w terminie do 16 marca 2007r., prawem do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] położoną w B. W dniu 19 marca 2007r. organ I instancji w rozmowie telefonicznej z Panią I. W. ustalił, że nie uzyskała ona zgody właściciela działki nr [...] na dysponowanie tą nieruchomością dla potrzeb zgłoszonej inwestycji. Rozmowa telefoniczna została udokumentowana notatką służbową sporządzoną przez pracowników Starostwa Powiatowego w H. Na podstawie tych okoliczności Starosta H. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany zachodniej oraz rewizji i izolacji fundamentów budynku biurowego usytuowanego na działce o nr ewid. gruntów [...] w B. przy ul. W., bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...]. W dniu [...] marca 2007r. do akt sprawy wpłynęło oświadczenie I. W. z informacją, iż zamierza wystąpić do właściciela działki o numerze [...] o pozwolenie na wejście na jego działkę w celu wykonania planowych robót budowanych, ale dopiero po uzyskaniu zgody organu na wykonanie tych robót. Pismo to zostało nadane na placówce pocztowej w dniu 16 marca 2007r. Odwołanie od decyzji Starosty H. z dnia [...] marca 2007r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszonych robót wniosła I. A. W.. Zarzuciła, że decyzja Starosty została wydana przed, dokonanym przez nią w wyznaczonym terminem, uzupełnieniem zgłoszenia. Podniosła ponadto, iż decyzja uniemożliwia konserwację budynku i utrzymanie go w należytym stanie. Uznała, że żądanie wykazania prawa do cudzej nieruchomości jest niewykonalne, a działania administracyjne byłyby dopuszczalne dopiero na wypadek zgłoszenia protestu przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Wojewoda P. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007r. utrzymał w mocy decyzję Starosty H. z dnia [...] marca 2007r. Zdaniem Wojewody P. skarżąca nie przedłożyła w wyznaczonym przez organ I instancji terminie wymaganego prawem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cela budowlane. Wprawdzie zaskarżona decyzja została wydana przed doręczeniem organowi w dniu 21 marca 2007r., nadanego przed upływem wyznaczonego terminu pisma skarżącej z dnia [...] marca 2007r., to nie budzi jednak wątpliwości, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji skarżąca nie wywiązała się z obowiązku nałożonego przez Starostę. W ocenie organu II instancji dla zachowania przewidzianego prawem trzydziestodniowego terminu dla wniesienia sprzeciwu należało wydać zaskarżoną decyzję nie oczekując na wpływ pisma skarżącej z dnia [...] marca 2007r., opierając się na wyjaśnieniach inwestora złożonych podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 19 marca 2007r. Odnosząc się do zarzutu przedwczesnego żądania prawa do dysponowania nieruchomością Wojewoda P. wskazał, iż wymóg ten wynika wprost z przepisów prawa i obowiązek ten należy odróżnić od zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych, będącego wyłącznie zgodą czasową. Dodatkowo wyjaśnił, iż wykonanie warstwy ocieplającej nie mieści się w pojęciu konserwacji budynku, dla której nie jest wymagane prawo dysponowania nieruchomością, a jedynie zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skardze na powyższą decyzję Wojewody P. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty H. z dnia [...] marca 2007r. I. A. W. domagała się ich uchylenia, oraz zasądzenia kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Obu decyzjom zarzuciła naruszenie: ➢ art. 126 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. – polegające na wniesieniu przez Starostę H. sprzeciwu przed otrzymaniem od skarżącej oświadczenia co do prawa dysponowania nieruchomością nr geod. [...], a zatem mimo związania w tym zakresie terminem wynikającym z jego własnego postanowienia; ➢ art. 14 k.p.a. w związku z art. 30 ust.2 ustawy – Prawo budowlane w związku z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. (Dz.U. Nr 120, poz. 1127) – polegające na złamaniu, obowiązującej na gruncie k.p.a., a wiec również i w zakresie złożenia przez skarżącą oświadczenia co do prawa dysponowania nieruchomością nr geod. [...], zasady pisemności postępowania administracyjnego i w konsekwencji – na wydaniu przedmiotowej decyzji bez posiadania tegoż oświadczenia, sporządzonego przez skarżącą zgodnie z obowiązującym formularzem. W uzasadnieniu skarżąca ponadto wskazała, iż oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust.4 pkt. 2 ustawy – Prawo budowlane wymaga nie tylko formy pisemnej, ale dla swej ważności musi mieć obligatoryjną postać formularza, sporządzonego zgodnie ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. Za niewystarczającą należy zatem uznać ustną formę oświadczenia nawet jeżeli została utrwalona w notatce urzędowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Nadto organ wskazał, iż poza sporem w omawianej sprawie pozostaje kwestia braku po stronie skarżącej prawa do dysponowania nieruchomością oznaczoną nr ewid.[...], na której miałaby być częściowo realizowana inwestycja objęta zgłoszeniem. W związku z tym, iż brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest potwierdzany na urzędowym formularzu w formie oświadczenia, zarzut skarżącej braku oświadczenia o nieposiadaniu prawa nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Ponadto zdaniem Wojewody zasada pisemności, o której mowa w art. 14 k.p.a. dotyczy zaś bezpośrednio rozstrzygania spraw, a nie ich prowadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem, m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy zaś art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które sąd administracyjny był władny uwzględnić również z urzędu, a które w zasadzie czynią bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Zasadnie skarżąca zarzuciła, że organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Zarówno, bowiem decyzja Wojewody P. nr [...] z dnia [...] maja 2007r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty H. nr [...] z dnia [...] marca 2007r. naruszają prawo w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia ich uchylenie. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym - zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego. W szczególności w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada przeciwdziała zawężeniu uprawnień strony wynikających z art. 79 kpa tylko do postępowania dowodowego. Reguła czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się zarówno na postępowanie przed organami administracji I i II instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że bezspornym jest, iż organ zarówno I instancji jak i odwoławczy przed wydaniem decyzji nie umożliwiły I. A. W. wypowiedzenia się, co do tak istotnego materiału sprawy, jakim jest "Opis z pomiaru interwencyjnego budynku na działce nr [...] przy ul. I. w B.". Organ odwoławczy, zamiast naprawić błąd organu I instancji, także nie powiadomił strony o możliwości ustosunkowania się do materiału sprawy, przed wydaniem decyzji odwoławczej, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Przepis art. 10 § 1 kpa jest jednoznaczny, a odstępstwa od zasady w nim wyrażonej zostały enumeratywnie wymienione w art. 10 § 2 kpa i dotyczą jedynie dwóch sytuacji, a mianowicie, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki lub zachodzi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. W przedmiotowej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające odstąpienie od możliwości zapoznania się przez skarżącą przed wydaniem decyzji z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Okoliczności takiej nie stanowi fakt nie uzupełniania postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Godzi się bowiem zauważyć, iż zachowanie tych wymogów nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, wyznaczając na dokonanie tych czynności stosowny termin. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wstrzymania się organu od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie" (wyr. NSA z dnia 6 października 2000r., V SA 316/00, niepubl.). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia określonej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ odwoławczy przed wydaniem przed wydaniem decyzji pouczył stronę o przysługującym jej prawie. W ocenie Sądu zasadne okazały się również podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia: art. 126 w związku z art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: k.p.a., oraz przepisu art. 14 k.p.a. w związku z art. 30 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ odwoławczy błędnie bowiem przyjął, że dla zachowania przewidzianego prawem trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu organ I instancji zobligowany był wydać decyzję nie czekając na upływ terminu wyznaczonego na uzupełnienie zgłoszenia, opierając się na wyjaśnieniach inwestora, złożonych telefonicznie w dniu 19 marca 2007r. Zgodnie z art. 30 ust.2 ustawy - Prawo budowlane w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W razie zaś nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ, biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie, a nie – jak przyjęły organy obu instancji - od dnia dokonania zgłoszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006r., II OSK 956/05, ONSAiWSA 2007/1/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006r., II OSK 593/05, LEX nr 194032). W świetle powyższej zasady organ administracji może wydać sprzeciw dopiero wówczas, gdy strona nie uzupełni w wyznaczonym terminie – zgłoszenia. Zgodnie zaś z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej, w takim wypadku decyduje data stempla pocztowego. W związku z tym, iż pismo skarżącej zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 16 marca 2007r., a zatem w terminie do uzupełniania zgłoszenia, organ zobowiązany był wstrzymać się z wydaniem sprzeciwu do dnia doręczenia organowi tegoż pisma. Wydanie natomiast decyzji w oparciu o ustalenia ustne poczynione w trakcie rozmowy telefonicznej ze stroną, w sytuacji, gdy strona złożyła w zastrzeżonym terminie oświadczenie pisemne, bez wątpienia narusza przepisy: art. 126 w związku z art. 110 k.p.a. oraz 30 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Argumentacja organu odwoławczego jakoby brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie był potwierdzany na urzędowym formularzu w formie oświadczenia, o którym mowa w art. 30 ust.2 ustawy – Prawo budowlane, jest na gruncie niniejszej sprawy o tyle nietrafiona, że organ wydając decyzję nie miał dokumentu, który potwierdzałby tenże brak. Oparcie bowiem merytorycznej decyzji wyłącznie na ustnych oświadczeniach strony złożonych w trakcie rozmowy telefonicznej, w sytuacji, gdy strona składa jednocześnie w zastrzeżonym terminie oświadczenie pisemne, które – jak podpowiadają zasady doświadczenia życiowego - nie musi być tożsame z oświadczenie ustnym, skutkuje niepewnością wydanych na tej podstawie decyzji. Na marginesie należy wskazać, iż prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie może być sposobem konwalidacji uchybień procesowych, których dopuścił się organ w toku postępowania administracyjnego. Sąd uchylając zaskarżone decyzje, ze względu na naruszenie przepisów postępowania: art. 10 §1 k.p.a., art. 126 w związku z art. 110 k.p.a., nie ustosunkowuje się do merytorycznych zarzutów dotyczących ustaleń poczynionych przez organy administracji. Ocena tych zarzutów jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy ustalenia zostaną poczynione w postępowaniu prowadzonym z zapewnieniem stronom ich procesowych uprawnień. Mając na uwadze powyższe rozważania, wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone decyzje. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i w/w zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej ustawy.