II SA/Bk 520/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności użytkowania budynku. oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. w dniu 16 września 2009r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności użytkowania zakładu kamieniarskiego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. N. w A., należącej do M. N. W trakcie postępowania i toku przeprowadzonej 8 września 2009r. - wizji lokalnej ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się murowany budynek z poddaszem użytkowym i dachem jednospadowym, pokrytym blachą. Budynek ten użytkowany jest jako zakład kamieniarski służący do produkcji płyt nagrobkowych. Właściciel nieruchomości, obecny na oględzinach, oświadczył, że kontrolowany budynek użytkowany jest jako obiekt usługowy od 1988 roku, początkowo jako zakład betoniarski, a od lipca 2008 roku jako zakład kamieniarsko – betoniarski. W dniu 14 września 2009r. M. N. przedłożył organowi decyzję Zastępcy Naczelnika Miasta A. z dnia [...] maja 1988r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce o nr [...] oraz zawiadomienie z dnia 27 czerwca 1988r. skierowane do Naczelnika Urzędu Miejskiego w A. o przekazaniu do użytkowania warsztatu betoniarskiego na przedmiotowej działce. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. w dniu [...] października 2009r., na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wydał postanowienie wstrzymujące M. N. użytkowanie zakładu kamieniarskiego w zaadoptowanych samowolnie pomieszczeniach budynku gospodarczego na działce o nr [...]. Przedmiotowe rozstrzygnięcie, na skutek zażalenia M. N., zostało uchylone postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2010r. na podstawie art. 105 §1 kpa umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że inwestor po wybudowaniu przedmiotowego budynku zgłosił go jako warsztat betoniarski, a organ przyjmujący powyższe zgłoszenia nie wniósł żadnego sprzeciwu. Ponadto, jak ustalił organ, użytkowanie warsztatu betoniarskiego nie naruszało planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "B.", co było podstawą wydania przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w A. w dniu [...] lipca 1988r. postanowienia na lokalizację Zakładu Betoniarskiego. Wynika z tego, że organ uznał zamierzoną działalność za nieuciążliwą. Na podstawie tych okoliczności PINB w A. stwierdził, że skoro użytkowanie przedmiotowego budynku od momentu zgłoszenia (1988r.) do chwili obecnej nie zmieniło przeznaczenia, to jest legalne i nie podlega regulacji art. 71a ustawy Prawo budowlane. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpoznaniu odwołania A. G. od w/w rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] maja 2010r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ powołał art. 71 ust.1 ustawy Prawo budowlane wyjaśniając, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Analizując powyższy przepis organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany opisanych warunków, a cięcie i szlifowanie lastryka powoduje takie same uciążliwości jak przygotowywanie do montażu elementów kamiennych i piaskowanie liter. Zmiana zaś materiału, technologii lub narzędzi nie oznacza zmiany w/w warunków. Na tej podstawie organ uznał, że prowadzone postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu jest bezprzedmiotowe. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu organ wyjaśnił, że nie ma kompetencji do oceny legalności rozbudowy zakładu M. N., albowiem właściwy w tym zakresie jest wyłącznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a przedmiotem toczącego się postępowania jest sposób użytkowania legalnie wybudowanego obiektu. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiodła A. G. zarzucając jej: - naruszenie art. 105 § 1 kpa przez błędne zastosowanie przepisu z uwagi na brak podstaw do umorzenia postępowania; - art. 71 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania zakładu. Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca stwierdziła, że organy nadzoru budowlanego w trakcie prowadzonego postępowania nie wyjaśniły istotnych w sprawie - okoliczności, a mianowicie, w jakim stopniu działalność zakładu kamieniarskiego jest uciążliwa, w jakim stopniu w stosunku do działalności zakładu betoniarskiego zmieniała warunki BHP, jak wpływa to na zdrowie wykonawcy, na środowisko oraz sąsiednie nieruchomości. Nie wyjaśniono również czy prowadzona w kontrolowanym obiekcie działalność jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej w kontrolowanym zakładzie doszło do rzeczywistej zmiany warunków i sposobu użytkowania, albowiem pomimo, że w zakładzie betoniarskim i kamieniarskim wytwarzane są nagrobki cmentarne, to odbywa się jednak w innej technologii i przy użyciu innych narzędzi. Końcowo skarżąca zaakcentowała, że pan M. N. lekceważy przepisy prawa budowlanego, a wybudowany przez niego zakład narusza wymogi dotyczące minimalnej odległości. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że cięcie i szlifowanie kamienia jest tak samo szkodliwe i pylące jak cięcie i szlifowanie lastryka. Odnośnie zgodności prowadzonej działalności z planem zagospodarowania przestrzennego organ wyjaśnił, że obecnie obowiązujący plan został uchwalony w 2009 r., zakład zaś działa od roku 1988 (wówczas ten plan nie obowiązywał) i od chwili budowy jest jedynym budynkiem na działce nr [...]. Skoro Urząd Miejski w Augustowie przyjął zgłoszenie użytkowania warsztatu betoniarskiego bez sprzeciwu, to należy domniemywać, że nie naruszał on obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zaś zainstalowania innych, głośniejszych urządzeń i wykroczenia poza decyzje podjęte przez organy ochrony środowiska nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, podobnie jak sprawa zmiany technologii produkcji i urządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga i zawarte w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 306/06, LEX nr 339645). Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się zatem głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Oznacza to, że zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej wymaga zezwolenia właściwego organu tylko wtedy, gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń (tak: NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 29 stycznia 1997r., sygn. akt. II SA/Kr 337/96). W rozpoznawanej sprawie zaakceptować należy ocenę organów nadzoru budowlanego, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek zawartych w dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, a więc nie doszło do zmiany sposobu użytkowania kontrolowanego zakładu kamieniarskiego. Jak wynika z prawidłowo ustalonego stan faktycznego sprawy, kontrolowany budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia z dnia [...] maja 1988r. i tego samego roku zgłoszony do użytkowania w Urzędzie Miejskim w A. jako warsztat betoniarski. Skoro organ przyjmujący zgłoszenie nie wniósł w tym zakresie sprzeciwu przyjąć należy, że dokonane zgłoszenie jest skuteczne, a wybudowany zakład betoniarski, jak słusznie zauważa organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, jest zgodny z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak ustalono, od momentu zgłoszenia kontrolowany obiekt nie zmienił sposobu swojego użytkowania, zmieniła się jedynie nazwa (początkowo warsztat betoniarski, a od lipca 2008 roku zakład kamieniarsko - betoniarski) oraz zakres używanych materiałów (pierwotnie lastryko, a od 2008 roku elementy kamienne). Dokonane zmiany w zakresie materiału, z którego produkowane są płyty nagrobkowe oraz technologii i narzędzi nie wpłynęły jednak na sposób użytkowania obiektu. Jak ustaliły, bowiem organy nadzoru budowlanego cięcie i szlifowanie kamienia jest tako samo uciążliwe jak cięcie i szlifowanie lastryka. Wprawdzie skarżąca prezentuje odmienne stanowisko w tej kwestii twierdząc, że przy pracy w kamieniu wyższy jest poziom hałasu, jednakże należy jeszcze raz podkreślić, że dla oceny, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie ma znaczenia, który rodzaj działalności - prowadzony obecnie, czy też wcześniejszy - jest mniej uciążliwy i szkodliwy. Istotne jest jedynie to, czy nastąpiła zmiana czynników mających wpływ na warunki bezpieczeństwa pożarowego lub powodziowego, warunki pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie, jak ustaliły organy, nie doszło zaś do zmiany wskazanych czynników. Również skarżąca, poza ogólnymi stwierdzeniami zawartymi w skardze, nie wykazała, aby w związku ze zmianą materiału używanego do produkcji płyt nagrobkowych (z lastryka na kamień) opisane czynniki uległy zmianie. Pozostałe zaś zarzuty podnoszone w skardze wykraczają poza zakres przedmiotowej sprawy i dlatego też nie mogły podlegać ocenie Sądu. W konsekwencji, skoro w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania kontrolowanego zakładu, organ słusznie zastosował przepis art. 105 § 1 kpa - umarzając prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Reasumując, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.