II SA/Bk 522/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w A. w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego w A., a także terminów i sposobu zgłaszania kandydatur na członków tej Rady oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2011r. (nr [...]) Wojewoda P., na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego w A., a także terminów i sposobu zgłaszania kandydatur na członków tej Rady. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w wyniku analizy przedmiotowej uchwały stwierdzono istotne naruszenie prawa, polegające na zaniechaniu ogłoszenia uchwały jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wyjaśnił, że Rada Miejska mocą kwestionowanej uchwały określiła tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działania Rady Działalności Pożytku Publicznego w A., a także terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków tej Rady. Podstawę prawną kompleksowego uregulowania podstawowych zagadnień związanych z funkcjonowaniem na terenie gminy Rady Działalności Pożytku Publicznego stanowił art. 41 g ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U.z 2010r., Nr 234, poz. 1536). Rada Miejska w A. w §11 uchwały zdecydowała jednocześnie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W ocenie Wojewody P. podjęcie kwestionowanej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 88 ust.1 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Organ nadzoru stanął, bowiem na stanowisku, że sporna uchwała, ze względu na generalny i abstrakcyjny charakter regulacji w niej zawartych, stanowi akt prawa miejscowego. O generalności przepisów uchwały świadczy fakt, iż będzie się na nie mógł powołać każdy podmiot uprawniony do zgłaszania kandydatów do Rady Działalności Pożytku Publicznego w A. O abstrakcyjności decyduje natomiast to, iż uchwała nie dotyczy jednorazowej sytuacji powołania członków Rady, ale przewiduje możliwość uzupełnienia wakatu w jej składzie w przypadku rezygnacji, śmierci lub odwołania członka Rady. Ponadto, jak podkreślił organ nadzoru, kwestionowana uchwała zawiera normy prawne przyznające określonym podmiotom uprawnienia od zgłaszania kandydatur na przedstawiciela Rady Pożytku. Na podstawie powyższych okoliczności Wojewoda P. uznał, że skoro kwestionowana uchwała posiada cechy aktu prawa miejscowego i została wydana na podstawie generalnego upoważnienia zawartego w art. 41 g ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, to warunkiem wejścia jej w życie było jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Brak takiego ogłoszenia należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Burmistrz A. zarzucając mu naruszenie art. 88 ust.1 Konstytucji w zw. z art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uchwała z 28 kwietnia 2011r. stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie autora skargi kwestionowana uchwała nie narusza prawa, a ustalony w przepisie § 10 i 11 sposób jej ogłoszenia i wejścia w życie jest prawidłowy. Uzasadniając powyższe stanowisko Burmistrz A. scharakteryzował akty prawa miejscowego, wskazując, że muszą mieć one zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny charakter. Takich cech, jego zdaniem, nie ma kwestionowana uchwała, albowiem jest to typowy akt o charakterze wewnętrznym, a wyłoniona na jej podstawie Rada Działalności Pożytku Publicznego funkcjonować będzie w strukturze Miasta. Autor skargi zwrócił też uwagę, że adresaci uchwały zostali określeni w sposób konkretny i precyzyjny. Na okoliczność potwierdzenia, że uchwała w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego w A., a także terminów i sposobu zgłaszania kandydatur na członków tej Rady, jest aktem o charakterze wewnętrznym, organ powołał rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2010r. oraz uchwałę Rady Miasta Stołecznego W. z dnia [...] października 2010r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P., który stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego w A., a także terminów i sposobu zgłaszania kandydatur na członków tej Rady, wskazując, że jest to akt prawa miejscowego, który powinien być opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z uwagi na charakter sporu, jaki wynikł na tle opisanej uchwały, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy charakter prawny spornej uchwały, a co się z tym wiąże tryb jej publikacji oraz skutki prawne jego naruszenia. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., II OSK 674/11, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Podkreślenia wymaga jednak fakt, że akty prawa miejscowego nie muszą zawsze dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06 zaprezentował pogląd, z którym Sąd w składzie obecnym w pełni się zgadza, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 17, poz.95) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Oceniając uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia 28 kwietnia 2011r. w kontekście zaprezentowanych wyżej kryteriów, należy dojść do wniosku, iż zawiera ona przynamniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co pozwala zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego. Po pierwsze, kwestionowana uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41 g ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 234, poz. 1536, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący gminy określi, w drodze uchwały, tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działania Rady Gminnej, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych, oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust.3, terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków Rady Gminnej oraz potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych Rad. Po drugie, kwestionowana uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, jak przyjmuje to skarżący, gdyż skierowana jest nie tylko do podmiotów organizacyjnie (służbowo) podporządkowanych, ale i podmiotów pozostających poza strukturą administracji, tj. organizacji pozarządowych oraz organizacji pożytku publicznego określonych w art. 3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Także podnoszony w skardze fakt, iż obsługę administracyjno – biurową wyłonionej Rady zapewniać będzie Miasto A., nie czyni z Rady podmiotu organizacyjnie podporządkowanego. Jak wskazano bowiem wyżej w jej składzie uczestniczyć będą, poza przedstawicielami organu stanowiącego i wykonawczego gminy, również przedstawiciele podmiotów zewnętrznych, jakimi niewątpliwie są organizacje prowadzące działalność pożytku publicznego oraz organizacje pozarządowe. Osoby te nie są natomiast w żaden sposób powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Po trzecie, uchwała określa podmioty, które będą miały prawo zgłoszenia kandydatów na przedstawicieli Rady przy pomocy nazwy rodzajowej (organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego). Uchwała nie określa zatem, wbrew temu co podnosi autor skargi, sytuacji konkretnego, wymienionego z nazwy adresata, ale wszystkich, którzy spełniają określone kryteria. Normy tego aktu nie odnoszą się zatem do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Po czwarte, regulacje kwestionowanej uchwały mają charakter abstrakcyjny, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie. Uchwała nie dotyczy, bowiem jednorazowej sytuacji powołania członków Rady, ale zachowań powtarzalnych. Jak wynika z art. 41e ust. 3 kadencja Rady Gminnej trwa dwa lata, zatem co dwa lata będzie powoływany nowy skład Rady. Ponadto, jak słusznie podkreśla organ nadzoru, uchwała w § 7 ust.2 przewiduje możliwość uzupełnienia wakatu w składzie Rady w przypadku rezygnacji, śmierci lub odwołania jej członka. Za uznaniem uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2011r. za akt prawa miejscowego przemawia ostatecznie fakt, iż wprowadza ona do porządku prawnego normy prawne przyznające uprawnienia określonym adresatom. Jak wynika z § 4 ust. 1 i 3 uchwały, organizacje pozarządowe oraz podmioty, których mowa w art. 3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie mają prawo zgłaszania kandydatur na przedstawicieli Rady, a następnie uczestniczenia w jej składzie. Z opisanych wyżej względów Sąd uznał, że uchwała Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego w A., a także terminów i sposobu zgłaszania kandydatur na członków tej Rady, jako akt prawa miejscowego, podlegała obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa P. zgodnie z art. 4 ust.1 i art. 13 pkt.2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych katów prawnych w zw. z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr142, poz. 1591 ze zm.). Z podanych przepisów wynika, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz - jako sprzeczny z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym - jest nieważny w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego (tak: NSA w wyroku z 23 października 2008r., I OSK 701/08, Lex nr 511543). W tych okolicznościach, skoro prawidłowe było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P., który stwierdził nieważności całej uchwały Rady Miejskiej w A., skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.