II SA/Bk 522/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi I. B. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia 25 października 2007 r. nr XII/72/07, Rada Miejska w Wasilkowie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zmieniła uchwałę nr I/5/02 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Punkt 2 rozdziału VI otrzymał brzmienie: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, opłatę adiacencką z tego tytułu ustala się na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale". Uchwała weszła w życie w terminie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi W. Następnie I. B. pismem z dnia 25 marca 2013 r. wezwała Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wyżej opisanej uchwały z dnia 25 października 2007 r., jako niezgodnej z prawem. Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 455/11, stwierdził nieważności uchwały nr I/5/02 Rady Miejskiej Wasilkowie z dnia 14 listopada 2002 r. z uwagi na to, że uchwała ta, jako akt prawa miejscowego nie została ogłoszona zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172) w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącej powyższa okoliczność powinna skutkować nieważnością uchwały zmieniającej Rady Miejskiej w Wasilkowie nr XII/72/07 z dnia 25 października 2007 r., gdyż jej byt prawny podzielił los uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 14 listopada 2002 r. Skoro bowiem nieopublikowany akt prawa miejscowego nie obowiązuje, to nie może obowiązywać również uchwała zmieniająca ten akt. Uchwała ta nie powinna wywoływać żadnych skutków prawnych. Dodatkowo skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała była podstawę wydania przez Burmistrza W. decyzji z dnia [...] października 2010 r., mocą której ustalono jej jednorazową opłatę w wysokości 10.588,80 zł stanowiącą - według uzasadnienia - 30 % wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału działki. W odpowiedzi na to wezwanie, Rada Miejska w W. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówiła usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że kwestionowana uchwała jako akt prawa miejscowego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2007 r. , Nr 247, poz. 2542) i w tym zakresie pozostaje w zgodzie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Legalności obowiązywania powyższej uchwały nie podważa także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r. stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wasikowie z dnia 14 listopada 2002 r. Organ podkreślił, że normy prawa miejscowego zawarte w zaskarżonej uchwale samodzielnie wypełniają delegację ustawową wynikającą z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z tym przepisem wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustal rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Treść kwestionowanej uchwały w całości wyczerpuje upoważnienie ustawowe. A zatem uchwała ta samodzielnie i w sposób zupełny, tj. bez potrzeby odwoływania się do treści nieobowiązującej uchwały, reguluje obowiązek właściciela nieruchomości w zakresie opłaty adiacenckiej pobieranej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziały. Ponadto organ podkreślił, iż od strony techniki legislacyjnej omawiana uchwała równie dobrze mogłaby stanowić uchwałę samoistną. Oznacza to, że dla bytu prawnego uchwały, w tym zawartych w niej norm prawnych, nie ma znaczenia, że uchwała pierwotna nie weszła w życie. Nadmieniono również, że kwestionowana uchwała z dnia 25 października 2007 r. została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżąca zarzuciła opisanej na wstępie uchwale naruszenie: - art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez pozostawienie w obrocie prawnym uchwały zmieniającej uchwałę pierwotną, uznaną za nieważną ze względu na brak spełnienia wymagań formalnych w zakresie jej należytej publikacji; - art. 2 w zw. z art. 84 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wskazując na powyższe naruszenia, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podała, że nie satysfakcjonuje jej uchylenie uchwały, ponieważ korzystniejszym rozwiązaniem byłoby stwierdzenie jej nieważności, gdyż odnosiłoby to skutek nie tylko na przyszłość, ale również w stosunku do decyzji już wydanych na podstawie tej uchwały, a więc między innymi, do decyzji, na mocy której ustalono skarżącej jednorazową opłatę. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 25 października 2007 r. według skarżącej jest okoliczność niezgodności tego aktu prawa miejscowego z obowiązującym porządkiem prawnym. Stwierdzenie bowiem przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 455/11 nieważności uchwały z dnia 14 listopada 2002 r. w przedmiocie określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, z uwagi na to, że akt ten jako akt prawa miejscowego nie został prawidłowo opublikowany, winno skutkować nieważnością uchwały zmieniającej z dnia 25 października 2007 r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej podniesione za bezzasadne. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ powołał się na argumentację przedstawioną w tym względzie w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd zobligowany był przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne, tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym. Kolejnym zagadnieniem było ustalenie czy skarżąca ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. W tym miejscu wskazać należy, iż skarga oparta na art.101 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym, albowiem skarżący musi wykazać, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Ustalenie, czy skarżący ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi podstawę do dalszej kontroli sprawowanej przez sąd. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi cechować bezpośredniość, konkretność i realność. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż skarżąca jako właścicielka nieruchomości, na którą nałożono obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej w oparciu o zaskarżoną uchwałę ma interes prawny w sprawie. Jednakże – zdaniem Sądu - interes ten nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 października 2007 r. nr XII/72/07 zmieniająca uchwałę tego organu z dnia 14 listopada 2002 r. nr I/5/02 w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Mocą uchwały zmieniającej, punkt 2 rozdziału VI uchwały z dnia 14 listopada 2002 r. otrzymał brzmienie: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, opłatę adiacencką z tego tytułu ustala się na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale". W ocenie Sądu legalności obowiązywania omawianego aktu nie podważa powoływany przez skarżącą wyrok tutejszego Sądu z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 445/11 stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 14 listopada 2002 r. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że stwierdzenie nieważności uchwały głównej winno niejako automatycznie przesądzać o nieważności uchwały zmieniającej. Trafnie bowiem podniósł organ w odpowiedzi na skargę, że przyczyn nieważności uchwały należy doszukiwać się w treści samej uchwały lub w procedurze jej podejmowania, a nie poza nią. Tymczasem przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2007 r. Nr 247, poz. 2542) i w tym zakresie, jak słusznie podkreśla organ, pozostaje w zgodzie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 200 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 197 poz. 1172), który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Sporna uchwała nie narusza zatem art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, według którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W konsekwencji powyższego trudno uznać, że funkcjonowanie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, tylko z tej przyczyny, że uchwała główna nie weszła w życie. W kontekście całej sprawy, która w zasadzie sprowadza się do kwestionowania zaskarżonej uchwały z powodu nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, zauważyć natomiast należy że zmiany dokonane omawianą uchwałą nr XII/72/07 polegały na całkowicie nowym ukształtowaniu treści pkt 2 rozdziału VI, w ten sposób, że wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale, zamiast 50%. Nowe brzmienie pkt 2 rozdziału VI uchwały podyktowane było wprowadzoną z dniem 22 października 2007 r. nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonaną na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/06, OTK 2007/4/37). Nowelizacja ta dotyczyła między innymi treści art. 98a ust. 1 w zakresie maksymalnej wysokości stawki opłaty adiacenkiej i zmieniała tę wysokość z 50% na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. W ocenie Sądu uchwała z dnia 25 października 2007 r. pomimo tego, że została nazwana uchwałą zmieniającą powinna zostać uznana za uchwałę samoistną, nie związaną z uchwałą pierwotną. Nowa treść pkt 2 rozdziału VI właściwie zastąpiła a nie zmieniła dotychczasowe brzmienie tej regulacji i stanowi samodzielną normę prawną. Oznacza to, że dla bytu prawnego tej uchwały zmieniającej nie ma znaczenia fakt, że uchwała pierwotna nie weszła w życie. Uchwała ustalająca nową wysokość opłaty adiacenckiej, jak już wyżej wskazano została w prawidłowy sposób ogłoszona, tzn. w dzienniku urzędowym województwa i weszła w życie w terminie 14 dni od daty jej ogłoszenia (§ 3 uchwały). Stąd też z uwagi na uchwalenie samoistnej normy prawnej należało podjąć nową uchwałę a nie zmieniać uchwałę dotychczasową. Wprawdzie jest to tylko kwestia wybory techniki legislacji, to nie mniej jednak w realiach niniejszej sprawy, faktycznie podstawą prawną decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej jest uchwała z dnia 25 października 2007 r., albowiem nałożona opłata stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez kwestionowaną uchwałę art. 2 Konstytucji RP i 64 ust. 3 wskazać należy, że zaskarżona uchwała ustala 30% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141 poz. 1492 ze zm.) zastąpił wcześniejsze uregulowanie zakwestionowane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Końcowo wskazać należy, iż wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/2006 nie miał żadnego wpływu na byt prawny uchwały z dnia 25 października 2007 r. podjętej w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy, obowiązującej w dacie ostateczności decyzji o podziale nieruchomości, którą to decyzją ustalono skarżącej kwestionowaną przez nią opłatę. Sformułowanie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, że Radzie przysługiwała kompetencja do uregulowania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w drodze uchwały. Rada w kwestionowanej uchwale nie ograniczyła również prawa własności w sposób, który naruszałby jego istotę. Zawarte w niej normy nie przekraczają granic upoważnienia ustawowego ani też w inny sposób nie wpływają na sposób wykonywania lub treść przysługujących skarżącej praw rzeczowych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.