II SA/Bk 522/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia obowiązujących w 2019 r. wysokości stawek opłat oraz koszów za usuwanie pojazdów z dróg położonych na terenie miasta B. i ich parkowanie na wyznaczonych parkingach strzeżonych w przypadkach określonych w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 4 i 5 W dniu [...] marca 2019 r. Rada Miasta B., na podstawie art. 12 pkt 11 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia obowiązujących w 2019 r. wysokości stawek opłat oraz kosztów za usuwanie pojazdów z dróg położonych na terenie miasta B. i ich parkowanie na wyznaczonych parkingach strzeżonych w przypadkach określonych w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Akt ten został opublikowany 28 marca 2019 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego pod pozycją 1740. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego B. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który zaskarżył ją w zakresie § 1 pkt 4 i 5 dotyczącym wysokości stawek za usuwanie pojazdów i ich parkowanie na wyznaczonych parkingach strzeżonych w przypadkach określonych w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta B. upoważnienia ustawowego do jej wydania i ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdów na poziomie wyższym niż maksymalne stawki wynikające z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018 r. poz. 802). W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym przyznaje radzie powiatu kompetencje prawodawcze wiążące się z koniecznością uwzględnienia kryterium przymusu prawnej realizacji zadań z zakresu usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Koszty te są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie powiatu. Przy ustalaniu opłat organ powinien kierować się rzeczywistymi kosztami usunięcia i przechowania pojazdu, jakie ponosi powiat, tj. wynagrodzeniami, jakie z tego tytułu uzyskują zewnętrzne firmy na podstawie umów zawartych z organem. Zapewnianie jak najwyższych wpływów do budżetu powiatu przy uwzględnieniu dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg, jak i dochodów planowanych z tego tytułu, wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 ustawy. Prokurator zauważył, że Miasto B. zawarło w 2016 r. umowę, z której treści wynika, że wskazane w niej stawki opłat za wykonanie usług w zakresie usunięcia pojazdów oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym są zgodne z uchwałą regulującą tę kwestię. Dodał jednak, że wysokość wskazanych w § 1 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów ukształtowana została na poziomie wyższym niż wysokość maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. Uwzględniając powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie § 1 pkt 4 i 5. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 4 i 5. Organ wskazał, że przyjęcie nowej uchwały w sprawie ustalenia obowiązujących w 2019 r. wysokości stawek opłat oraz kosztów za usuwanie pojazdów z dróg położonych na terenie miasta B. i ich parkowanie na wyznaczonych parkingach strzeżonych, zostało podyktowane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. I SA/Bk 673/18, mocą którego stwierdzono nieważność poprzednio obowiązującej uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] października 2018 r. Zweryfikowano w tym zakresie wysokość stawek opłat oraz kosztów za usuwanie pojazdów, dostosowując je wprost do cen jednostkowych wynikających z umowy z dnia [...] maja 2016 r. zawartej w Wykonawcą. Stawki kwotowe opłat oraz kosztów za usuwanie pojazdów i ich parkowanie są generalnie niższe niż maksymalne stawki ogłoszone w obwieszczeniu Ministra Finansów. Jedynie w przypadku dwóch pozycji, dotyczących pojazdów usuwanych o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t oraz od 7,5 t do 16 t, opłaty wynikające w umowy są nieco wyższe niż wysokość stawek maksymalnych. Różnica między stawkami wynikającymi z umowy a maksymalnymi określonymi w obwieszczeniu powoduje, że Miasto dofinansowuje realizowane zadanie. Analogicznie należałoby uznać, że skoro Miasto powinno zrewidować przyjęte stawki w uchwale w odniesieniu do cen wynikających z umów zawartych z Wykonawcami, to sytuacja ta powinna dotyczyć zarówno stawek opłat niższych od maksymalnych stawek, jak i wyższych, które zostały podane przez Wykonawcę świadczącego usługi usuwania pojazdów. Organ podkreślił, że ceny za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie powiatu, nie zawsze mają odzwierciedlenie w rzeczywistych kosztach usunięcia i przechowywania pojazdu, jakie ponosi powiat, tj. wynagrodzeniami, jakie z tego tytułu uzyskują firmy zewnętrzne. Wysokość stawek ogłoszona w obwieszczeniu umożliwia aby organ ustawiający w drodze uchwały stawki opłat, uwzględnił w nich wszystkie koszty ponoszone w związku z realizacją zadania związanego z usuwaniem pojazdów z dróg położonych na terenie miasta i ich przechowywania na parkingach strzeżonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl zaś art. 79 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Również przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, powtarza, że organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Nie ulega zatem wątpliwości, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych (niż wymienione w poprzednich punktach tego przepisu) sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Stosownie natomiast do treści art. 130 ust. 6a ustawy Prawo o ruchu drogowym, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Przy czym, jak stanowi art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta. Nie ulega wątpliwości, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym są: 1) konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz 2) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także w orzecznictwie tutejszego sądu, utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 ustawy nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Wskazuje się przy tym, że przy ustalaniu wysokości opłat organ bierze pod uwagę rzeczywiste koszty usunięcia pojazdu ponoszone przez powiat, czyli wynagrodzenie uzyskiwane z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. II SA/Ol 59/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2019 r. sygn. II SA/Bk 793/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uzasadnieniu projektu kontrolowanej uchwały, wyjaśniając potrzebę jej podjęcia Rada Miasta odwołała się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. I SA/Bk 673/18, w którym stwierdzono nieważność poprzednio obowiązującej uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] października 2018 r. Organ uchwałodawczy wskazał, że wysokość stawek opłat należy ustalić na poziomie wynagrodzenia wynikającego z zawartej z Wykonawcą umowy z [...] maja 2016 r. Rada nadmieniła, że w poprzedniej uchwale stawki opłat były ustalone w odniesieniu do obwieszczenia Ministra Finansów. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Białymstoku, na który powołano się w uzasadnieniu projektu uchwały oraz w odpowiedzi na skargę wyrażony został pogląd, że zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu oraz kosztów pośrednich wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Odczytanie treści art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę pośrednich kosztów i rzeczywistych kosztów holowania i przechowywania pojazdów jest błędne. Tym samym wzięcie "pod uwagę" tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte "pod uwagę" rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów. Skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie podkreślić, że zapatrywanie wyrażone w tym wyroku nie oznacza, że organ uchwałodawczy ustalając wysokość przedmiotowych opłat został zobowiązany do przyjęcia ich na poziomie wynagrodzenia wynikającego z zawartej z Wykonawcą umowy z [...] maja 2016 r. w sposób niczym skrępowany i nieograniczony. Granice w tym przedmiocie stawia bowiem sama ustawa Prawo o ruchu drogowym ustalając w art. 130a ust. 6a maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, o których mowa w ust. 5c (tzn. opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu), które ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w sposób opisany w art. 130a ust. 6b i podlegają na każdy rok kalendarzowy ogłoszeniu w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych w wysokościach uwzględniających zasady ich zmian określone w ust. 6b. Analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w przypadku opłat za usunięcie pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t oraz od 7,5 t do 16 t, przyjęte w uchwale stawki opłat przekraczają maksymalne stawki obowiązujące w 2019 r. ogłoszone przez Ministra Finansów w obwieszczeniu z dnia 14 sierpnia 2018 r. W § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały opłata za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t uchwalona została na poziomie 800 zł, natomiast w § 1 pkt 5 przewidziano opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej od 7,5 t do 16 t w wysokości 900 zł. Tymczasem zgodnie z przywołanym obwieszczeniem Ministra Finansów maksymalne stawki opłat za usunięcie takich pojazdów zostały ogłoszone na poziomie, odpowiednio 616 i 871 zł. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała w powyższym zakresie podjęta została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym i z naruszeniem art. 130a ust. 6a tej ustawy. W świetle tych przepisów rada nie jest upoważniona do uchwalania stawek przekraczających maksymalne stawki, o których mowa w art. 130a ust. 6a, zmienione i ogłoszone w sposób przewidziany w art. 130a ust. 6b i 6c ustawy. Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność § 1 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały. Zidentyfikowanie istotnych uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności stwierdzenia nieważności całego aktu prawa miejscowego. Zakwestionowane przepisy stanowią część regulacji uchwały i stwierdzenie ich nieważności nie dezintegruje pozostałych postanowień kontrolowanego aktu, które mogą samodzielnie funkcjonować. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, zgodnie z wnioskiem Prokuratora, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.