I SA/Bk 673/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B.-Północ w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości stawek opłat oraz kosztów za usuwanie pojazdów z dróg publicznych na terenie miasta B. i ich parkowanie na wyznaczonych parkingach strzeżonych w przypadkach określonych w art. 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Prokurator Rejonowy B. w B. złożył za pośrednictwem Rady Miasta B. skargę na uchwałę tejże Rady Miasta z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]) w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 roku wysokości stawek opłat oraz kosztów za usuwanie pojazdów z dróg położonych na terenie miasta B. i ich parkowanie na wyznaczonych parkingach strzeżonych w przypadkach określonych w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. W skardze Prokurator żądał stwierdzenia nieważności tej uchwały w części, tj. w zakresie §1, jednak na rozprawie w dniu [...] stycznia 2019 r. zmodyfikował żądanie wnioskując o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2018.995 j.t.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym z dnia 20.06.1997r. (Dz.U.2017.1260 j.t. - zwanej dalej u.p.r.d.) polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta B. upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy nieuwzględnieniu kosztów ponoszonych przez Miasto oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 1 zaskarżanej uchwały ustalono wysokość stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów ukształtowana została na poziomie niższym niż wysokość maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia maksymalnych stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772) ustalonych na podstawie art. 130a ust. 6c u.p.r.d. Prokurator podniósł, że na podstawie art. 130a ust. 5f u.p.r.d. oraz przy uwzględnieniu obowiązującej uchwały Rady Miasta B. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu Miasto B. zawarło z wykonawcą – H. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "H." umowę nr [...] z dnia [...] maja 2016 roku, której analiza treści prowadzi do wniosku, że wskazane w niej stawki opłat za wykonanie usług w zakresie usunięcia pojazdów oraz przechowania ich na parkingu strzeżonym odbiegają swoją wysokością od stawek wskazanych w aktualnie obowiązującej na terenie miasta B. uchwale regulującej tę kwestię i w większości rodzajów pojazdów są one zdecydowanie niższe niż te, które wynikają z podjętej w tym przedmiocie uchwały. W ten sposób różnica między stawką określoną w uchwale a ceną usługi określoną w umowie z przedsiębiorcą każdorazowo stanowi dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Prokurator zauważył, zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji w sytuacji, gdy organ powiatu nakłada na obywateli określony obowiązek w granicach przyznanego mu upoważnienia ustawowego, w szczególności w sytuacji pozostawionej przez ustawodawcę swobody legislacyjnej, zakłada konieczność wskazania w uzasadnieniu projektu tego aktu argumentów przemawiających za przyjęciem konkretnych rozwiązań. W tej sprawie uchwałodawca nie wyjaśnił względów, którymi kierował się ustalając stawki za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym na takim, a nie innym poziomie. Zdaniem Prokuratora, już sama wadliwość uzasadnienia, zgodnie z unormowaniami § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. 2016, poz. 83), nakładającymi obowiązek wyczerpującego umotywowania i uzasadnienia projektu przyjętej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, może przesądzać o jej wadliwości. Brak umotywowania uchwalenia stawek na poziomie stawek znacznie wyższych, niż ponoszone w związku z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów koszty, nosi cechę arbitralności. Zdaniem Prokuratora, wysokość przyjętych przez Radę Miasta B. stawek nie odzwierciedla rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów, stanowiąc nieuzasadniony wpływ do budżetu jednostki samorządu terytorialnego i niewynikającą z przepisów prawa dolegliwość fiskalną dla obywateli, a organ jednostki samorządu terytorialnego przy podejmowaniu uchwały w tym zakresie kierował się pozaustawowymi przesłankami. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie skargi, wskazując, że stawki kwotowe opłat oraz kosztów za usuwanie pojazdów z dróg położonych na terenie miasta B. i ich parkowanie na wyznaczonych parkingach strzeżonych przyjęte przez Miasto na rok 2017 w w/w uchwale są niższe niż podane maksymalne stawki ogłoszone w obwieszczeniu, o którym mowa w art. 130a ust. 6c ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przy ustalaniu stawek za usuwanie pojazdów brano pod uwagę ceny komercyjne obowiązujące na lokalnym rynku. Skarżący utożsamia ceny ustalone przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu z wynagrodzeniami jakie z tego tytułu uzyskują zewnętrzne firmy na podstawie umów zawartych z Miastem. Wyłonienie firmy następuje w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych w przetargu nieograniczonym. Organ podkreślił, że ceny za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu nie zawsze mają odzwierciedlenie w rzeczywistych kosztach usunięcia i przechowywania pojazdu, jakie ponosi powiat tj. wynagrodzeniami, jakie z tego tytułu uzyskują zewnętrzne firmy na podstawie umów zawartych z organem. Zdaniem organu, wysokość stawek maksymalnych umożliwia, aby organ ustanawiający w drodze uchwały stosowane stawki opłat uwzględnił w nich wszystkie koszty ponoszone w związku z realizacją zadania związanego z usuwaniem pojazdów z dróg położonych na terenie miasta B. i ich przechowywaniem na specjalnych parkingach strzeżonych w przypadkach określonych w art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r póz. 1990 z późn. zm.). Wszystkie, to znaczy również te, które są związane nie tylko z holowaniem pojazdów i ich przechowywaniem, ale również z koniecznością zatrudnienia urzędników obsługujących system, kosztów opłat pocztowych, opłat związanych z uzyskaniem niezbędnych danych (CEPiK), kosztów ekspertyz, płatnych postępowań sądowych, ogłoszeń w prasie, kosztów licytacji itp. W opinii organu błędem jest pomijanie tych dodatkowych kosztów, gdyż oznaczałoby to, że pokrywanie rzeczonych kosztów spoczywać będzie na podatnikach niemających nic wspólnego np. z pozostawieniem pojazdu nieuprawnionego na miejscu przeznaczonym dla osoby niepełnosprawnej lub prowadzeniem pojazdu po spożyciu alkoholu lub środków odurzających. Zdaniem organu, corocznie uchwalane przez Radę Miasta stawki opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie powinny w sobie zawierać zarówno koszty wynikające z umów zawartych w celu realizacji tego zadania, jak i pozostałe koszty dotyczące prowadzeniem procedury z tym związanej do chwili sprzedaży pojazdu w formie licytacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Do rodzajów naruszenia prawa, które dają podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały należy zaliczyć: wydanie uchwały z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie uchwały bez podstawy prawnej, wydanie uchwały o treści sprzecznej z normą prawną, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd dopatrzył się takiego naruszenia. W niniejszej sprawie zaskarżoną uchwałę wydał organ kompetentny, na podstawie obowiązującego prawa. Jej materialnoprawną podstawę stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.). Uchwała Rady Miejskiej w B. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta B., dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie miasta, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Ocena zarzutu podniesionego w skardze wymaga odpowiedzi na pytanie o zakres upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1137), kryteria determinujące sposób korzystania z tego upoważnienia oraz podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym stanowi, że "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z treści powyższego przepisu w związku z art. 130a ust. 6a ustawy wynika upoważnienie do ustalania – w granicach wynikających z art. 130 ust. 6a ustawy - wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia. Przedmiotowa uchwała – w zaskarżonym zakresie dotyczy wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg na terenie miasta w 2018 roku – ustalonych w granicach wynikających z art. 130 ust. 6-6a ustawy - co oznacza, że uchwała ta w powyższym zakresie została podjęta w granicach ustawowego upoważnienia, do ustalania wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c. Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. W odniesieniu do przedmiotu zaskarżenia skargą złożoną do Sądu oznacza to, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się zasadniczo na kwestii wykładni przesłanki "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu", gdzie w ocenie strony skarżącej prawidłowa wykładnia tej przesłanki oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg, a także na kwestii nieprawidłowego skorzystania przez organ z upoważnienia ustawowego. Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały analizowanego przez pryzmat zakresu, w jakim została ona zaskarżona wynika, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę były: 1) zapewnienie sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a ustawy; 2) koszty odholowania pojazdów wynikające z umowy z podmiotem zewnętrznym obowiązującej do końca 2018 r. oraz koszty wynikające z działań późniejszych (co było wielokrotnie podkreślane na rozprawie) czyli np. koszty korespondencji, egzekucji czy licytacji. Niewątpliwie zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu oraz kosztów pośrednich wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym. Odczytanie treści art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę pośrednich kosztów i rzeczywistych kosztów holowania i przechowywania pojazdów jest błędne. Tym samym wzięcie "pod uwagę" tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte "pod uwagę" rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone na rok 2018 w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów. W realiach tej sprawy powołanie się zatem na przesłankę konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 przy jednoczesnym odwołaniu się do przesłanki pozaustawowej i zaakceptowanych w umowie kosztów odholowania pojazdów na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów, wskazuje na nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Sąd miał podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. w całości. Z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wskazane wyżej naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym powodowały zatem nieważność przedmiotowej uchwały. Na uwadze mieć także należy ukształtowaną linie orzeczniczą w tym zakresie. Na 13 skarg rozpoznawanych przez sądy administracyjne (na dzień wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie), w 12 przypadkach sądy stwierdzały nieważność uchwał. Na uwagę zasługują orzeczenia: NSZ o sygn.. akt I OSK 1916/16 oraz WSA o sygnaturach II SA/Sz 1314/17; II SA/Bd 791/17 oraz III SA/Łd 690/17. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.