II SA/Bk 526/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] maja 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu 5 maja 2008r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. na podstawie art. 182 kpa złożył wniosek o wszczęcie przez Komendanta Miejskiego Policji w S. postępowania z urzędu w przedmiocie skierowania kierującego pojazdem T. S. na badania psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami z uwagi na kierowanie przez w/w w dniu 19 kwietnia 2008r. samochodem w stanie nietrzeźwości. W dniu [...] maja 2008r. organ I instancji postępowanie w sprawie zawiesił powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jako uzasadnienie zawieszenia wskazał, że wydanie decyzji w sprawie skierowania kierowcy na badania psychologiczne zależy od uprzedniego prawomocnego zakończenia w sądzie sprawy karnej przeciwko kierowcy oskarżonemu o czyn z art. 178a § 1 kk. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prokurator zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, że wydanie wyroku skazującego osobę kierującą pojazdem w stanie nietrzeźwości, jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy dotyczącej skierowania przez policję kierowcy na badania psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Organy policji skierowanie na badania muszą wydać w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od daty zdarzenia tj. stwierdzenia nietrzeźwości kierowcy, gdyż to wynika z przepisów wykonawczych do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. Komendant Wojewódzki Policji w B. orzekł o utrzymaniu postanowienia pierwszoinstancyjnego w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu Prokuratora jakoby sam moment ujawnienia faktu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, obligował organy kontroli ruchu drogowego do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania psychologiczne, o jakiej to decyzji mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Organ powołując się na art. 42 ust. 3 Konstytucji RP stwierdził, że za brakiem możliwości przypisania kierowcy zanim zapadnie wyrok skazujący, faktu popełnienia przestępstwa, przemawia konstytucyjna zasada domniemania niewinności. Dopiero wyrok skazujący kierowcę za prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości pozwoli komendantowi policji na nałożenie na kierowcę obowiązku przeprowadzenia badań psychologicznych bez ryzyka bezpodstawnego narażenia go na pokrywanie kosztów badania. Zdaniem organu wynikający z Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1.04.2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, 30 – to dniowy termin do wydania decyzji o skierowaniu na badania, biegnący od daty, w której kierujący prowadził pojazd w stanie nietrzeźwości, jest terminem który ma charakter wyłącznie procesowy. Za procesowym charakterem terminu przemawia treść upoważnienia zamieszczonego w art. 123 i 125 ustawy Prawo o ruchu drogowym, do określenia rozporządzeniem trybu i warunków kierowania na badania i brak wskazania przez ustawodawcę materialno-prawnych następstw uchybienia terminu. Zdaniem organu terminy materialno-prawne wywołujące skutek wygaśnięcia praw i obowiązków, muszą wynikać z ustawy bądź mieć wyraźne ustawowe umocowanie. Również sens kierowania na badania lekarskie i psychologiczne przemawia za procesowym rozumieniem 30 – to dniowego terminu. Skierowanie kierowcy na dodatkowe badania w ciągu 30 dni od daty stwierdzenia, że prowadził pojazd w stanie nietrzeźwości, ułatwia ocenę czy istnieją przeciwwskazania do kierowania pojazdami, ale naruszenie tego terminu takiej oceny nie uniemożliwia. Nie godząc się z zawartym w postanowieniu stanowiskiem Prokurator Rejonowy w S. wniósł do sądu administracyjnego skargę, w której zarzucił organowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, że skierowanie kierowcy kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości na badanie psychologiczne, jest zależne od uprzedniego wydania wyroku skazującego kierowcę za czyn z art. 178 "a" § 1 kk, w sytuacji, gdy warunkiem niezbędnym skierowania nietrzeźwego kierowcy na badania nie jest wcześniejsze jego skazanie. Prokurator wniósł o uchylenie postanowienia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jego wydanie postanowienie organu I instancji z dnia 16 maja 2008r. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i zobowiązywało sąd do uchylenia obydwu rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd administracyjny sprawuje kontrolę decyzji (postanowień) organów administracji publicznej według kryterium legalności tj. zgodności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy zastosowaniu których decyzję (postanowienie) wydano, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny mając uprawnienia wyłącznie kontrolne nie może, zatem czynić samodzielnych ustaleń w sprawie i zastępować organu w sprawowaniu jurysdykcji administracyjnej. Dostrzeżenie przez sąd, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, zawsze czyni koniecznym uchylenie decyzji (postanowienia). Tryb kierowania na badania psychologiczne w stosunku do kierowców uczestniczących w ruchu w stanie nietrzeźwości (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) lub pod wpływem środka działającego podobnie został uregulowany w przepisach art. 124 ust. 1 pkt 2 lit "a" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonującymi pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. nr 69, poz. 622 ze zm.). Stosownie do tej regulacji badaniu psychologicznemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega w/w kierujący skierowany na badanie przez organ kontroli ruchu drogowego (odpowiedniego komendanta policji) w terminie "nie dłuższym niż 30 dni" od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające skierowanie. Ocenę legalności kwestionowanego postanowienia wydanego w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego skierowania T. S. na badania psychologiczne należy zacząć od ustalenia charakteru powyższego terminu, tj. czy termin ten ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie stanowi przeszkody do wydania skierowania a kierowca ma obowiązek poddać się badaniu z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami nawet, jeśli skierowanie otrzymał po znacznym upływie czasu od zdarzenia stanowiącego jego podstawę (vide: wyrok NSA z dnia 3 marca 2008r., sygn. akt IOSK 197/07, niepub. oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 października 20027r, sygn. akt IISA/Ke 343/07, niepub.), czy też jest nieprzekraczalnym terminem prawa materialnego i skierowanie kierowcy na badanie po upływie 30 dni od zdarzenia usuwa możliwość decydowania przez starostę o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym (vide: wyrok z dnia 18 stycznia 2007r. sygn. akt IOSK 332/06, lex nr 319147). Ustalenie powyższej kwestii w sposób jednoznaczny pozwoli stwierdzić czy organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o skierowaniu na badania mają możliwość zawieszenia tego postępowania, czy też takiej możliwości nie mają i muszą wydać decyzję w terminie 30 dni od dnia zdarzenia uzasadniającego skierowanie. Wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie II SA/Bk 126/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przesądził jednoznacznie, że zawarte w § 2 ust. 1 rozporządzenia sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" oznacza, iż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organów policji do wystawienia skierowania na badania psychologiczne w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym a zatem, że jest to termin prawa materialnego (także wyroki WSA w Białymstoku wydane w sprawach II SA/Bk 125/08, II SA/Bk 259/08, II SA/Bk 513/08, oraz II SA/Bk 520/08, IISA/Bk 565/08). Stanowisko Sądu zostało oparte na następującej argumentacji: Podstawowym podziałem terminów jest podział na terminy materialne i procesowe. W doktrynie wskazuje się jednakże, iż zakwalifikowanie określonego terminu do jednego z w/w rodzajów nie może następować na podstawie kryterium zamieszczania normy prawnej w ustawie materialnej czy procesowej, albowiem rozdział ten w polskim ustawodawstwie nie jest przestrzegany. Podkreśla się natomiast, iż wyłącznie miarodajnym kryterium dla tego rozróżnienia jest skutek prawny powstający w wyniku uchybienia jednemu z nich. Upływ terminu materialnoprawnego powoduje bowiem utratę lub ograniczenie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego, a więc praw mających charakter materialnoprawny. Uchybienie terminowi procesowemu z kolei wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej w postaci bezskuteczności czynności procesowej (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Wydawnictwa C.H. Beck Warszawa 2006, wydanie 8, str. 327-328). Ustanowienie przez ustawodawcę określonego terminu jako materialnoprawnego ma więc na celu ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie będzie można zmienić. Terminy materialnoprawne ustanawiane są zatem dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Termin skierowania na badania psychologiczne określony w rozporządzeniu z dnia 1 kwietnia 2005 r., jako "nie dłuższy niż 30 dni". posiada wszelkie cechy terminu materialnego, a jego zachowanie lub nie w sposób bezpośredni wpływa na sytuację materialnoprawną kierowcy. Istota i sens poddania określonego kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości badaniom psychologicznym polega na uzyskaniu aktualnych wyników tych badań, co jest możliwe tylko i wyłącznie przy takim sprawdzeniu jego predyspozycji psychofizycznych, które jest jak najmniej oddalone w czasie od daty zdarzenia. Cel ten może być osiągnięty tylko diagnozą przeprowadzoną "na bieżąco", (służy temu również wyznaczenie takiego samego, krótkiego terminu - 30 dni od daty otrzymania skierowania - zgłoszenia się na badanie przez kierowcę - § 2 ust. 10 rozporządzenia z 1 kwietnia 2005 r.). Termin z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. nie porządkuje zatem postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu, albowiem w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, żadne postępowanie wówczas jeszcze się nie toczy (zainicjuje je dopiero skierowanie), ale wprowadza okresowe upoważnienie dla organów kontroli ruchu drogowego do wydawania skierowania na takie badania. Stanowisko o materialnoprawnym charakterze terminu z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005r.wynika również z wykładni gramatycznej i celowościowej tych przepisów. Sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" wyraźnie wskazuje, iż chodzi o termin nieprzekraczalny, albowiem tylko taki gwarantuje jednostce stabilność jej sytuacji prawnej w zakresie posiadania uprawnień do kierowania pojazdami i braku zastrzeżeń co do jej stanu zdrowia. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja skierowania osoby kierującej pojazdem pod wpływem alkoholu, na badania psychologiczne, po upływie 30 dni od dnia zdarzenia. Podzielając stanowisko, iż termin "nie dłuższy niż 30 dni" jest terminem procesowym (instrukcyjnym) należałoby zatem zaakceptować jako zgodny z prawem stan, w którym kierowca poczynając od dnia zdarzenia z jego udziałem do bliżej nieokreślonego terminu w przyszłości może pozostawać w niepewności co do swych uprawnień i powinien być przygotowany na otrzymanie – w każdym czasie - skierowania na badania psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Taką sytuację, w której kierujący korzystałby z uprawnień niejako warunkowo, do czasu skierowania go na badania psychologiczne uznać należy za niedopuszczalną. Skład Sądu orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie II SA/Bk 126/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Przesądzenie o materialnoprawnym charakterze terminu skierowania na badania psychologiczne skutkuje tym, że skierowanie takie musi być wydane w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia zdarzenia uzasadniającego przeprowadzenie takich badań. Zawieszenie postępowania i tym samym odroczenie wydania skierowania w bliżej nieokreślonym terminie w przyszłości niweczy cel tej regulacji, którym jest uzyskanie jak najbardziej aktualnych wyników badań. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że organy kontroli ruchu drogowego, chcąc realizować cel skierowania na badania psychologiczne bezzasadnie zawiesiły postępowanie w sprawie tym bardziej, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż prawomocny wyrok skazujący stanowi zagadnienie prejudycjalne od rozstrzygnięcia którego zależy wydanie decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji (postanowienia), albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi, więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Warunek uprawomocnienia się wyroku skazującego kierowcę za czyn z art. 178a § 1 kk, w żaden sposób nie wynika z przepisów w/w rozporządzenia ani z ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw prawnych, aby mówić o zagadnieniu wstępnym wymagającym wcześniejszego rozstrzygnięcia w postaci konieczności wydania wobec T. S. wyroku skazującego. Wydanie skierowania na badania psychologiczne nie powinno być uzależnione od potwierdzenia odpowiedzialności karnej sprawcy przestępstwa takim wyrokiem. Omawiany przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. wprost określa, że termin liczony jest od dnia zdarzenia (kierowania pojazdem pod wpływem alkoholu), nie odnosi się natomiast do wykazania tego faktu prawomocnym wyrokiem skazującym za przestępstwo z art. 178a § 1 kk. Postępowanie karne choćby niezakończone nie stanowi przeszkody prawnej do zakończenia sprawy niniejszej. Oczekiwanie przez organ administracji na wydanie przez sąd powszechny prawomocnego wyroku skazującego, narusza sens i celowość kierowania na badania psychologiczne osób kierujących pojazdami pod wpływem alkoholu lub po użyciu innego środka działającego jak alkohol. Należy zauważyć, że w wyroku karnym orzekana jest kwestia winy bądź niewinności za przestępstwo z art. 178a § 1 kk. W analizowanym postępowaniu administracyjnym istotą jest natomiast sprawdzenie stanu zdrowia i zdolności psychomotorycznych kierowcy, co wynika z samego faktu jej zatrzymania i podejrzenia o kierowanie pod wpływem alkoholu, niezależnie od wyniku sprawy karnej. Ewentualny wyrok uniewinniający w stosunku do osoby skierowanej na badania psychologiczne nie kłóci się z samą istotą kierowania na takie badania. Osoba taka ma bowiem otwartą drogę do zaspokojenia swoich roszczeń związanych w poniesionymi kosztami przeprowadzonych badań na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Celowość kierowania na badania psychologiczne nie może natomiast być utożsamiana z postępowaniem karnym i warunkowana wydaniem wyroku skazującego wobec osoby kierującej pojazdem pod wpływem alkoholu lub innego podobnie działającego środka. Końcowo podnieść należy również, iż niezasadne są argumenty organu II instancji dotyczące naruszenia Konstytucji RP. Zaakcentować należy, że organ administracji publicznej nie rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym o kwestiach prawno - karnych, tj. nie bada winy czy niewinności osoby prowadzącej pojazd w stanie nietrzeźwości i zasadności postępowania karnego. Zasada domniemania niewinności nie ma w nim zastosowania. Zaskarżone postanowienie nie narusza, więc Konstytucji RP, która określa prawa i wolności człowieka, ale też wskazuje na ich ograniczenie przez obowiązujące normy prawne. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, że stwierdzone przez sąd uchybienie miało miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostało wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego orzeczono o uchyleniu obydwu postanowień wydanych w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.