II SA/Bk 533/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi H. Cz. i A. Cz. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w zakresie nakazu rozbiórki - oddala skargę.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Prezydent Miasta B. decyzją z [...] grudnia 2003r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i K. K. pozwolenia na budowę segmentu mieszkalnego nr [...] w zabudowie szeregowej, usytuowanego na części działki nr geod. [...], przy ul. W. w B. Decyzją z dnia [...] maja 2004r. nr [...] Prezydent Miasta B. zmienił, na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, powołaną na wstępie decyzję, a następnie decyzją z dnia [...] października 2004r. przeniósł decyzję udzieloną w dniu [...] maja 2004r. na rzecz nowego inwestora tj. M. O. – wspólnika PPHU P. w B. Wskutek wznowienia opisanego wyżej postępowania Prezydent Miasta B. decyzją z [...] lipca 2006r. uchylił ostateczne pozwolenie na budowę i odmówił M. O. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę segmentu mieszkalnego nr [...] w zabudowie szeregowej. W związku z tym, iż inwestor kontynuował roboty budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., postanowieniem z [...] czerwca 2008r., wstrzymał roboty związane z budową przedmiotowego segmentu, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008r., na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. O. zaniechanie dalszych robót. Wobec odwołania M. O. od powyższej decyzji, PINB w B. postanowieniem [...] sierpnia 2008r., zawiesił z urzędu rozpatrzenie tegoż odwołania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii w zakresie wydanego pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2008r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Jednocześnie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2008r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzją z [...] września 2009r. Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2006r. uchylającej ostateczną decyzję własną z [...] grudnia 2003r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą państwu K. pozwolenia na budowę segmentu mieszkalnego nr [...] w zabudowie szeregowej. Na skutek odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2010r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie Wojewody P. w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 187/10 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. Uwzględniając decyzję Wojewody P. z [...] września 2009r., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z [...] grudnia 2009r. podjął zawieszone z urzędu postępowanie odwoławcze i decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. uchylił w całości decyzję z [...] lipca 2008r. i umorzył postępowanie w przedmiocie nakazania M. O. zaniechania dalszych robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] stycznia 2010r., wznowił z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, postępowanie w sprawie wstrzymanie robót budowanych i postanowieniem z [...] stycznia 2010r. uchylił własne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z [...] czerwca 2008r. i umorzył postępowanie w zakresie ich wstrzymania. W dniu 26 stycznia 2010r. PINBPG w B. przeprowadził oględziny kontrolowanej inwestycji, w trakcie których stwierdził, że po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych inwestor zrealizował w całości stan surowy zamknięty segmentu. Powyższe ustalania były podstawą wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] lutego 2010r. o nakazie rozbiórki wyszczególnionych elementów budynku mieszkalnego – segmentu nr[...], zrealizowanych po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Odwołanie od decyzji z [...] lutego 2010r. złożyła M. O. wnosząc o jej uchylenie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] maja 2011r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2010r. i umorzył postępowanie w zakresie nakazu rozbiórki. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności porównał zakres robót wykonanych przy segmencie mieszkalnym nr [...], tuż po wstrzymaniu i doręczeniu postanowienia z [...] czerwca 2008r., tj. od dnia 20 czerwca 2008r. do dnia kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 26 stycznia 2010r., tj. w momencie uchylenia i umorzenia wstrzymania robót budowlanych, stwierdzając, że pomimo, iż zapisy w dzienniku budowy są niepełne to inwestor wykonywał roboty budowlane w momencie, gdy istniało pozwolenie na budowę w obrocie prawnym. Dalej organ wyjaśnił, że rozbiórka, o której mowa w art. 50a pkt 2 prawa budowlanego może dotyczyć jedynie robót wykonanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (w przedmiotowej po dniu 20 czerwca 2008r.), tymczasem z duplikatu dziennika budowy wynika, że inwestor realizował roboty budowlane w okresie ważności pozwolenia na budowę przedmiotowego segmentu. PWINB zwrócił też uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w momencie, gdy zmienił się stan prawny, tj. w obrocie prawnym brak było postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wydaniem w takiej sytuacji decyzji nakazującej rozbiórkę elementów budynku mieszkalnego naruszało, zdaniem organu, art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiedli H. i A. C. zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa oraz art. 32 Konstytucji RP. Uzasadniając powyższe zarzuty za niezrozumiałe uznali umorzenie toczącego się postępowania w przedmiocie rozbiórki, wskazując, że organ nie wyjaśnił, na czym polegała niewykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie skarżących to właśnie bezczynność i opieszałość działania organów nadzoru budowlanego oraz brak egzekwowania, w stosunku do inwestora, przepisów budowlanych, spowodował obecny stan zaawansowania robót. Za nieprawidłowe skarżący uznali też nieuwzględnienie przez organ wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2011r. uchylającego ponownie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Końcowo autorzy skargi zarzucili, że organ II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zapoznał ich ze zgromadzonym materiałem dowodowym, naruszając w ten sposób art. 10 kpa. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga i zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że sprawa budowy segmentu mieszkalnego nr [...], przy ul. W. w B., ma wielowątkowy tryb postępowania, a postępowania administracyjne toczą się nie tylko przed organami nadzoru budowlanego szczebla powiatowego i wojewódzkiego, ale i przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz Wojewodą P. Nie mniej jednak przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2011r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] lutego 2010r. i umarzająca postępowanie w zakresie nakazu rozbiórki wyszczególnionych elementów budynku mieszkalnego – segmentu nr [...] w zabudowie szeregowej, zrealizowanych po wstrzymaniu robót budowlanych. Tak zakreślone granice kontrowanego postępowania powodują, że Sąd w niniejszej sprawie, nie mógł odnieść się merytorycznie do tych zarzutów skargi, które dotyczą niewykonania przez inwestora zabezpieczenia sieci gazociągu odkrytego w wyniku wykopu pod budowę segmentów szeregowych. Tym niemniej, jak wynika z odpowiedzi na skargę, przebudowa gazociągu została przez inwestora wykonana, a potwierdza to protokół kontroli z 16 czerwca 2008r. Przechodząc do istoty zagadnienia, w tym niewątpliwie skomplikowanym stanie faktycznym sprawy, należy wyjaśnić, czy po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy opisanej inwestycji, tj. po 20 czerwca 2008r., inwestor realizował takie roboty, a jeżeli tak, to czy były one wykonane w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę. Znalezienie odpowiedzi na te kwestie jest kluczowe, albowiem w ramach toczącego się postępowania, były okresy, kiedy inwestor posiadał pozwolenia na budowę, a więc mógł legalnie prowadzić roboty budowlane przy kontrolowanym obiekcie oraz okresy, kiedy pozwolenie to było wycofane z obiegu prawnego. I tak decyzją z [...] lipca 2006r. Prezydent Miasta B. uchylił ostateczne pozwolenie na budowę i odmówił M. O. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę segmentu mieszkalnego nr [...] w zabudowie szeregowej. Na mocy postanowienia z [...] sierpnia 2008r. Wojewoda P. wstrzymał wykonanie powyższej decyzji, co umożliwiło inwestorowi kontynuowanie realizacji inwestycji do dnia 19 listopada 2008r., kiedy to GINB uchylił postanowienie z 13 sierpnia 2008r. Wykonanych w tym okresie robót budowlanych nie można zatem uznać za samowolę budowlaną. Dla możliwości kontynuowania zaplanowanej inwestycji istotne znacznie miała również decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009r. uchylająca rozstrzygnięcie Wojewody P. z [...] września 2009r. i stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2006r. Powyższe rozstrzygnięcie przywróciło inwestorowi możliwość realizowania inwestycji, zgodnie z pozwoleniem na budowę, do dnia 7 kwietnia 2010r., kiedy to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z 9 listopada 2009r. Rozpatrując sprawę ponownie GINB decyzją z [...] września 2010r. uchylił decyzję Wojewody P. z września 2009r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2006r. Skutkiem powyższego rozstrzygnięcia była ponowna możliwość realizowania przez inwestora robót budowlanych na podstawie "przywróconego" pozwolenia na budowę. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego, organ odwoławczy słusznie stwierdził, że pomimo, iż zapisy w duplikacie dziennika budowy są niepełne, to wynika z nich, że inwestor realizował roboty budowlane w okresie, gdy pozwolenie na budowę było w obrocie prawnym. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie miał podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki - wyszczególnionych w decyzji z [...] lutego 2010r. - elementów budynku szeregowego nr [...], albowiem inwestor realizował je w okresie, gdy był w posiadaniu pozwolenia na budowę. Za trafnością zaskarżonej decyzji przemawia dodatkowo fakt, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana po uprzednim wyeliminowaniu postanowienia z [...] czerwca 2008r., wstrzymującego kontrolowane roboty budowlane, co nastąpiło na mocy postanowienia z [...] stycznia 2010r. Jak stanowi zaś art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Brzmienie powyższego przepisu oznacza, że w sytuacji braku w obrocie prawnym postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nie ma prawnej możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy prawo budowlne. W konsekwencji, skoro w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości orzeczenia wobec inwestora rozbiórki części obiektu budowlanego zrealizowanego, po doręczeniu postanowienia z [...] czerwca 2008r., organ II instancji słusznie zastosował przepis art. 105 § 1 kpa - umarzając prowadzone w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się natomiast zarzutu skargi w zakresie braku oświadczenia Z. O. o objęciu obowiązków kierownika budowy należy wyjaśnić, że w aktach postępowania administracyjnego organu II instancji znajduje się wymagany dokument z dnia [...] kwietnia 2009r. wraz z kopią uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do P. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Sąd nie miał też podstaw do podważania wiarygodności składanych przez Z. O. oświadczeń i zapisów w dzienniku budowy, skoro wymieniona osoba jest uprawniona m.in. do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy. Skład orzekający nie mógł też zająć stanowiska odnośnie antydatowania decyzji GINB z 9 listopada 2009r., albowiem kwestia fałszowania daty na decyzji należy do oceny sądu powszechnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa przez organ odwoławczy należy wskazać, że zgodnie z powołanym przepisem organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa Jednakże, jak wynika z orzecznictwa, nie każde zachowanie organu będzie naruszało tą zasadę, gdyż należy zbadać czy rzeczywiście niedopełnienie przez organ, jakiej czynności informacyjnej powoduje, że stronie uniemożliwiono wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1055/08 (LEX nr 478703), w którym stwierdzono, że w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazali, na czym konkretnie polega naruszenie powołanej zasady i nie wykazali, by rzeczywiście organ odwoławczy uniemożliwił im czyny udział w sprawie. Zwłaszcza, że zawiadomieniem z dnia 7 kwietnia 2010r. skarżący zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami przed wydaniem decyzji w trybie odwoławczym. Podsumowując z analizy sprawy nie wynika, by organ II Instancji uniemożliwił skarżącym wzięcie czynnego w nim udziału. Końcowo Sąd zgadza się z zarzutem skarżących odnośnie opieszałości działania organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie, tym niemniej, zarzuty w tym zakresie strona skarżąca może podnosić w trybie skargi na podstawie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.