II SA/Bk 533/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. D. na pismo Zarządu Mienia Komunalnego w B. z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu p o s t a n a w i a odrzucić skargę , W dniu [...] stycznia 2013 r. A. D. złożył wniosek o wynajęcie lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego Gminy B. W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r., wydanym z upoważnienia Dyrektora Zarządu Mienia Komunalnego w B., poinformowano wnioskodawcę, że spełnia kryteria umożliwiające zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, a jego wniosek zostanie ujęty na liście oczekujących w 2013 r. W kolejnych latach wnioskodawca był wzywany do wypowiedzenia się, czy podtrzymuje swój wniosek. Na każde takie wezwanie udzielał pozytywnych odpowiedzi w pismach z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] grudnia 2014 r., [...] listopada 2015 r. i [...] listopada 2016 r. Był także co roku informowany, że spełnia kryteria umożliwiające zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego oraz o liczbie punktów przyznawanych w kolejnych lata (w 2014 r. – 7, w 2015 r. – 8, w 2016 r. – 9). W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. upoważniony pracownik Zarządu Mienia Komunalnego w B. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek o wynajęcie lokalu został przekazany do dalszego rozpoznania przy sporządzaniu listy oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego w 2017 r. z liczbą punktów 13. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, wnioskodawca w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. zakwestionował sposób wyliczenia punktów i wniósł o wyjaśnienie, od kiedy liczy się mu "kolejka po mieszkanie" i ile ma punktów za każdy rok oraz z jakiego powodu. Odpowiedzi na powyższe wezwanie organ udzielił w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Poinformował, że wniosek zostanie ujęty w projekcie listy osób oczekujących w 2017 r. oraz że wnioski są weryfikowane co roku. Wskazał także, że punkty przyznano stronie za: pomieszczenie użytkowane w dotychczasowym lokalu wspólnie z osobami należącymi do innych gospodarstw domowych, za umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz za okres ubiegania się o wynajęcie lokalu z zasobu Gminy B. w latach 2013, 2014, 2015 i 2016, przy jednoczesnym spełnieniu kryteriów umożliwiających wynajęcie lokalu socjalnego. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. wnioskodawca ponowił prośbę o wyjaśnienie kwestii okresu, za który liczą się mu punkty, ilości punktów za każdy rok oczekiwania na mieszkanie, ilości punktów za niepełnosprawność. Organ udzielił kolejnej odpowiedzi w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. [...], podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz dodatkowo wyjaśnił, że w związku z informacją o zmianie stopnia niepełnosprawności z lekkiego na umiarkowany, przyznano stronie z tego tytułu 5 punktów, a za każdy rok ubiegania się o lokal jest przyznawany 1 punkt. W dniu [...] maja 2017 r. A. D. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. pismo z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowane "Odwołanie", w którym wskazał, że "odwołuje się od decyzji [...]", bowiem suma przyznanych mu punktów nie zgadza się "z jego korespondencją", zaś w naliczaniu punktów brak jest transparentności. Wyjaśnił, że oczekuje na mieszkanie od 2012 r. a nie od 2013 r., wyczerpał już wszystkie drogi uzyskania mieszkania, otrzymuje wymijające odpowiedzi na zadawane pytania. Powyższe "Odwołanie" SKO w B. przesłało Prezydentowi Miasta B. przy piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Zdaniem Kolegium, czynności organu podejmowane przed zawarciem umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy należy traktować jako czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W ocenie Kolegium, będąca przedmiotem podania czynność nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, zatem SKO nie jest właściwe w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, pismo A. D. z dnia [...] maja 2017 r. zostało potraktowane przez Zarząd Mienia Komunalnego w B. jak skarga, w której zakwestionowano sposób wyliczenia punktów dla potrzeb ustalenia pozycji strony na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego i zostało przesłane tutejszemu sądowi administracyjnemu z odpowiedzią na skargę i wnioskiem o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Organ wyjaśnił, że w jego ocenie sprawa zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego jest sprawą cywilną, która jest załatwiana w drodze umowy cywilnoprawnej. Skarga w takiej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Podczas rozprawy w dniu 9 listopada 2017 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wyjaśniła na pytanie sądu, że "przedmiotem skargi jest pismo z dnia [...].05.2017 r. Skarżący kwestionując to pismo wskazuje na niewłaściwy sposób wyliczenia punktów oraz liczbę początkową jaką nadano skarżącemu przy oczekujących na mieszkanie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Pierwszorzędną kwestią w sprawie niniejszej było ustalenie przedmiotu skargi. Sprawa dotyczy bowiem oddawania w najem lokali socjalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zaś procedura w jakiej się to odbywa jest dwuetapowa. Ustalenie zatem co konkretnie skarżący kwestionuje decydowało o dopuszczalności lub niedopuszczalności skargi. W pierwszym etapie procedury oddawania w najem lokali socjalnych przez gminę wnioskodawca składa wniosek podlegający badaniu w trybie administracyjnym, na zasadach określonych uchwałą rady gminy podjętą na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 ze zm.). Ten etap kończy się na umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy lub umieszczeniu na liście osób, których wnioski zostały załatwione odmownie. Rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu wnioskodawcy, i na jakiej pozycji, do kategorii osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu ma charakter administracyjnoprawny. Polega ono na władczym rozstrzygnięciu w stosunku do wnioskodawcy. Dopiero kolejny etap, tj. ewentualne zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego jest konsekwencją pierwszego (administracyjnego) i dopiero ten kolejny etap ma charakter cywilnoprawny. Innymi słowy, czynności o charakterze administracyjnoprawnym poprzedzają etap o charakterze cywilnoprawnym w procedurze oddawania w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. To stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych jest od lat jednolite, podobnie jak i jego skutek, czyli dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na działanie organu gminy kwalifikujące lub odmawiające zakwalifikowania wnioskodawcy do listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2010 r., OSK 1436/10 oraz wyrok z dnia 12 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 563/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Akt kwalifikujący lub odmawiający kwalifikacji na listę jest bowiem aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a. oraz vide orzeczenia w sprawach: I OSK 866/11 z dnia 14 września 2011 r.; I OSK 905/11 z dnia 9 grudnia 2011 r.; II SA/Bk 578/10 z dnia 7 października 2010 r.; II SA/Bk 52/09 z dnia 2 czerwca 2009 r., CBOSA). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej nie sposób jednak stwierdzić, że przedmiotem skargi, tj. pisma z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowanego "Odwołanie", jest taki właśnie jak wyżej wskazano władczy akt organu gminy kwalifikujący skarżącego na listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, na określonej pozycji i z określoną liczbą punktów. Przede wszystkim bowiem w "Odwołaniu" skarżący wskazał, że jego przedmiotem jest "decyzja [...]". Jednak wymieniony numer posiada pismo organu z dnia [...] maja 2017 r., które nie jest decyzją. Jest to pismo informujące skarżącego o sposobie obliczania punktów przysługujących osobie ubiegającej się o najem lokalu, w tym o podwyższeniu liczby punktów skarżącego z 2 do 5 z tytułu zmiany stopnia niepełnosprawności z lekkiego na umiarkowany oraz o przeprowadzanej co roku weryfikacji wniosków osób ubiegających się o najem. Sporne pismo nie stanowi władczego aktu organu administracji publicznej, bowiem nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego, a jedynie stanowi kolejną odpowiedź na jego pisma zawierające prośby o wyjaśnienie procedury i sposobu naliczania punktów w procedurze oddawania w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B. Sporne pismo nie kwalifikuje się do żadnej kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.s.a., w szczególności nie jest decyzją, postanowieniem, aktem z zakresu administracji publicznej rozstrzygającym władczo o obowiązkach lub uprawnieniach skarżącego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 6 p.p.s.a. Wyjaśnienie, iż przedmiotem skargi, tj. pisma z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowanego "Odwołanie", jest "decyzja [...]" czyli pismo informacyjne organu z dnia [...] maja 2017 r. złożyła również na rozprawie pełnomocnik ustanowiona skarżącemu z urzędu. Wskazała ona, że skarżący w "Odwołaniu" kwestionuje sposób naliczania punktów oraz miejsce na liście osób oczekujących. Wobec zatem tak jednoznacznego wskazania przedmiotu skargi, zarówno przez skarżącego jak i jego pełnomocnika, sąd nie miał obowiązku "poszukiwać" innego przedmiotu zaskarżenia niż pismo organu z dnia [...] maja 2017 r., a to z kolei skutkowało odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Skarga złożona została bowiem na pismo informacyjne niespełniające – jak wyżej wyjaśniono – wymagań aktu z zakresu administracji publicznej rozstrzygającego o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego. Mając jednak na uwadze stosunkowo skomplikowany, bo dwuetapowy charakter procedury oddawania w najem lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego, sąd w sprawie niniejszej dostrzega potrzebę wskazania, że skarga A. D. podlegałaby odrzuceniu także gdyby uznać, że jej przedmiotem jest władczy akt z zakresu administracji publicznej, tj. akt (zarządzenie) Prezydenta Miasta B. ustalający listę osób oczekujących w 2017 r. na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, w którym skarżącego umieszczono na pozycji 149 z liczbą punktów 13. Taka lista znajduje się na stronie internetowej Zarządu Mienia Komunalnego w B. ([...] link "lokale mieszkalne"), zawiera podpisy Prezydenta Miasta B. oraz Dyrektora Zarządu Mienia Komunalnego w B., jednak nie zawiera daty jej zatwierdzenia (data ta nie jest dostępna na stronie internetowej). Zgodnie z § 20 ust. 5 uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B. (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 3725), zatwierdzone przez Prezydenta Miasta B. listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu podaje się do publicznej wiadomości najpóźniej do dnia 15 kwietnia każdego roku kalendarzowego poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń w budynku UM w B. i w siedzibie wynajmującego przez okres co najmniej 6 tygodni oraz przez umieszczenie na stronie internetowej tego Urzędu. Jeśli tak się stało odnośnie listy osób oczekujących w 2017 r., na której skarżący znajduje się na pozycji 149, to skarżący – dla skutecznego zaskarżenia kwalifikacji jego osoby – mógł zaskarżyć tę władczą kwalifikację po uprzednim wezwaniu organu od usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.). Natomiast analiza akt administracyjnych i znajdującej się w nich korespondencji skarżącego z organem wskazuje, że skarga zawarta w piśmie z dnia 25 maja 2017 r. zatytułowanym "Odwołanie" nie została takim wezwaniem poprzedzona. Jak wyjaśniła pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r., "informacja o liście poszła do skarżącego [...].03.2017 r.". W aktach administracyjnych znajduje się pismo organu z dnia [...] marca 2017 r. o planowanym ujęciu skarżącego na projekcie listy osób oczekujących. Następnie skarżący w dniu [...] kwietnia 2017 r. wystosował do organu kolejne zapytanie o sposób przyznawania mu punktów, jednakże nie wynika z tego pisma, aby dysponował informacją o opublikowaniu ostatecznej wersji listy i aby kwestionował jej treść odnoszącą się do niego samego. Dlatego pismo to również nie sposób zakwalifikować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na zapytanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ wystosował będące przedmiotem skargi w sprawie niniejszej pismo z dnia [...] maja 2017 r., w którym także nie wskazano na fakt dokonanej publikacji listy. Po dacie [...] maja 2017 r. jedynym zaś pismem skarżącego było "Odwołanie" czyli skarga. Tym samym należy ocenić, że nawet jeśli zamiarem skarżącego sformułowanym w "Odwołaniu" było kwestionowanie listy na której znalazł się na pozycji 149 z liczbą punktów 13, to skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący nie mógł bowiem kwestionować, zwłaszcza w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. bezpośrednio poprzedzającym skargę, aktu władczego, do którego treści, daty czy rozstrzygnięcia w żaden sposób w tymże piśmie nie nawiązuje i z którego nie wynika, aby miał wiedzę o istnieniu listy osób ubiegających się o najem zatwierdzonej przez Prezydenta Miasta. Tytułem wyjaśnienia wskazać również należy, że niniejsze odrzucenie skargi w żaden sposób nie zamyka skarżącemu drogi sądowej w kolejnym roku kalendarzowym, w którym przeprowadzona zostanie ponownie kwalifikacja wniosków osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Jeśli zaś obecne, obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. brzmienie art. 53 § 2a p.p.s.a. nie ulegnie zmianie, skarga złożona na taki władczy akt nie będzie wymagała poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Reasumując, skarga w sprawie niniejszej złożona na pismo organu z dnia [...] maja 2017 r. nie jest skargą na akt z zakresu administracji publicznej rozstrzygający o uprawnieniach i obowiązkach skarżącego w sposób władczy, co uzasadnia jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji.