II SA/Bk 547/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości dotyczących podjazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2013 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego A. D. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pismem z dnia 22 stycznia 2013r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budynku handlowego wybudowanego w S. przy Pl. K. [...] na działce nr [...] stanowiącej własność A. D. i M. D. W trakcie kontroli w dniu 17 stycznia 2013r. organ ustalił, że użytkowany budynek wykonany jest w technologii murowanej, stropy jego stanowią belki stalowe i płyty zaś dach o konstrukcji drewnianej pokryty jest blachą. Budynek wyposażony jest w instalacje: CO i wodno - kanalizacyjną (z sieci miejskiej), elektryczną i odgromową. Przed budynkiem, od poziomu gruntu do poziomu parteru budynku wykonany jest podjazd dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich oraz schody wejściowe. Długość podjazdu wynosi 17,20 m, a różnica poziomów - 1,34m. Nad podjazdem wykonane jest zadaszenie. Nachylenie podjazdu wynosi 7,8%. Na całej długości podjazdu wykonany jest jeden spocznik w odległości 4,4m od początku podjazdu. Szerokość podjazdu wynosi 1;70m. Brak jest barierek zarówno przy podjeździe oraz przy ścianach istniejących zewnętrznych schodów wejściowych. PINB w S. uznał, że podjazd i barierki przy schodach wejściowych są w nieodpowiednim stanie technicznym i w tej formie zagrażać mogą bezpieczeństwu ludzi. Na podstawie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lutego 2013r. nr[...], w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane: - nakazał A. D. i M. D. usunięcie - w terminie do dnia 17.05.2013r.- stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących podjazdu dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich oraz schodów zewnętrznych w celu doprowadzenia podjazdu i schodów zewnętrznych istniejących przy budynku zlokalizowanym na działce nr 909 przy Pl. K. [...] w S., do stanu zgodnego z warunkami zawartymi w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj.: 1) wykonanie drugiego spocznika o długości co najmniej 1,40m zgodnie z § 70 w/w rozrządzenia; 2) zmniejszenie szerokości płaszczyzny ruchu do 1,20m; wykonanie krawężników przy jezdni o wysokości minimum 0,07m, zamontowanie poręczy w ten sposób aby odległość między nimi mieściła się w granicach od 1,Om do 1,1 Om zgodnie z § 71 ust. 1 w/w rozporządzenia . Poręcze powinny być zamontowane na wysokości 75cm i 90 cm zgodnie z § 298 ust. 4 w/w rozporządzenia; 3) zamontowanie poręczy przy schodach zewnętrznych budynku na wysokości 1,10m w odległości 0,05m od lica ściany wraz z przedłużeniem poręczy na początku i na końcu schodów o 30,0cm zgodnie z § 298 ust. 2,5,6 w/w rozporządzenia; Roboty powyższe nakazał wykonać pod nadzorem osoby legitymującej się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, a po ich wykonaniu zawiadomić pisemnie PINB w S. Do zawiadomienia dołączyć pisemne oświadczenie osoby legitymującej się stosownymi uprawnieniami budowlanymi o zgodności wykonania podjazdu z wiedzą techniczną, sztuką budowlaną oraz w/w rozporządzeniem. Jednocześnie organ zakazał użytkowania podjazdu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z decyzją tą nie zgodził się A. D. zarzucając jej, że: 1) została wydana bez podstawy prawnej w stosunku do budynku wybudowanego w 1967 roku; 2) została wydana w stosunku do pochylni transportowej, która w rzeczywistości nie spełnia funkcji podjazdu dla niepełnosprawnych; 3) organ dokonał pomiarów przy użyciu przyrządów nie posiadających atestów; 4) narzucono sposób rozwiązania dostępu dla osób niepełnosprawnych. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zakresu nałożonego obowiązku oraz terminu jego wykonania i w tej części: - nakazał M. D. i A. D. usunięcie - w terminie do dnia 01.07.2013r. stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących podjazdu dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich oraz schodów zewnętrznych w celu doprowadzenia podjazdu i schodów zewnętrznych - istniejących przy budynku zlokalizowanym na działce nr [...] przy Pl. K. [...] w S. - do stanu zgodnego z warunkami zawartymi w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj.: 1) wykonanie - na odcinku pomiędzy pierwszym spocznikiem, a końcem podjazdu - drugiego spocznika o długości co najmniej 1,40m (zgodnie z § 70 w/w rozrządzenia); 2) zmniejszenie szerokości płaszczyzny ruchu (podjazdu) do 1,20m poprzez: – wykonanie krawężników ograniczających pas jezdny podjazdu do szerokości w świetle 1,20m, o wysokości krawężnika minimum 0,07m, – zamontowanie balustrad o wysokości 1,1 m, a na nich obustronnych poręczy - na wysokości 75cm i 90cm od płaszczyzny ruchu (zgodnie z § 298 ust. 4 w/w rozporządzenia) na całej długości podjazdu w ten sposób, aby odległość między nimi mieściła się w granicach od 1,0m do 1,1 Om (zgodnie z § 71 ust. 1 w/w rozporządzenia); 3) zamontowanie poręczy przy schodach zewnętrznych budynku - na wysokości 1,1 Om w odległości 0,05m od lica ściany - wraz z przedłużeniem długości poręczy na początku i na końcu schodów o 30,0cm, licząc od krawędzi schodów (zgodnie z § 298 ust. 2,5,6 w/w rozporządzenia). Roboty powyższe nakazał wykonać pod nadzorem osoby legitymującej się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, a po ich wykonaniu zawiadomić pisemnie PINB w S. Do zawiadomienia dołączyć pisemne oświadczenie osoby legitymującej się stosownymi uprawnieniami budowlanymi o zgodności wykonania podjazdu z wiedzą techniczną, sztuką budowlaną oraz w/w rozporządzeniem; Jednocześnie utrzymał w mocy decyzję organu l instancji w części zakazującej użytkowania podjazdu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy za właściwe uznał postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, uznając, że skoro istniejący przy budynku handlowym na działce o nr [...] w S.- podjazd dla osób niepełnosprawnych w obecnym stanie techniczny nie spełnia wymogów obowiązujących warunków technicznych i może zagrażać życiu i zdrowiu, to zasadne było nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości właśnie w trybie art. 66 ust.1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 ustawy prawo budowlane. Dalej organ wyjaśnił, że decyzja I-instancyjna wymagała skorygowania z uwagi na nieprecyzyjne określenie zakresu obowiązków niezbędnych do wykonania i stąd też, na mocy art. 138 §1 pkt 2 kpa, doprecyzowano zakres nałożonego na właściciela obowiązku poprzez uściślenie miejsca zamontowania poręczy, lokalizacji krawężników, lokalizacji drugiego spocznika podjazdu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł A. D, zarzucając jej naruszenie: - art. 66 ust. 1 pkt 2, 3 oraz ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a także § 16, § 70, § 71 i § 298 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich zastosowanie do budynku skarżącego, który został wzniesiony w 1967 roku, tj. przed wejściem w życie tych przepisów; - art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że niezbędne do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, jest wykonanie wyłącznie podjazdu; - naruszenie art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie możliwości spełnienia zaleceń (wykonania prac) wskazanych w zaskarżonej decyzji; art. 80 kpa przez dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego, a w szczególności nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z podjazdem dla niepełnosprawnych, a nie z pochylnią; - art. 107 § 3 kpa przez brak podania uzasadnienia dla części rozstrzygnięcia; - art. 10 kpa przez nie umożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym dowodowym i wypowiedzenie się co do niego; - naruszenie art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów publicznych, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając dodatkowo na zarzuty skargi wyjaśnił, że zarówno ustawa prawo budowlane jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2003r. nie posługują się pojęciem pochylni transportowej w związku z tym powinna odpowiadać wymaganiom podjazdu dla niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej cytowanej: p.p.s.a). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca skarżącemu – w trybie art. 66 ust.1 pkt 2 i 3 i ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) – usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących podjazdu dla osób niepełnosprawnych i schodów zewnętrznych, istniejących przy budynku handlowym na działce o nr [...] w S. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na skutek stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, że istniejący podjazd w obecnym stanie technicznym nie spełnia wymogów obowiązujących warunków technicznych i może zagrażać życiu i zdrowiu oraz bezpieczeństwu korzystających z niego ludzi. W ocenie natomiast skarżącego kontrolowany obiekt, wbrew temu co przyjęły organy, nie stanowi podjazdu dla osób niepełnosprawnych, a jest pochylnią wykorzystywaną wyłącznie do celów związanych z transportem towarów i w związku z tym nie musi spełniać wymogów przewidzianych dla podjazdów dla osób poruszających się na wózkach inwalidzkich. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie Sąd zobligowany był w pierwszej kolejności ocenić, czy organy nadzoru budowlanego zastosowały prawidłową podstawę materialnoprawną, a następnie zbadać zakres nałożonych na skarżącego obowiązków. Analizując powyższe kwestie należy odwołać się do przepisu art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie (art. 66 ust. 2 prawa budowlanego). Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 ustawy prawa budowlanego wskazuje, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter związany i że wydaje się ją, jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek. Przepis ten umieszczony został w rozdziale 6 prawa budowlanego zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Stanowi on więc konkretyzację unormowanego w art. 61 prawa budowlanego nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału 6 prawa budowlanego dotyczących utrzymywania obiektu (patrz R. Dziwiński, Komentarz Lex do art. 66 prawa budowlanego; S. Szuster, Komentarz Lex do art. 66 prawa budowlanego). Przez pojęcie utrzymanie obiektów budowlanych należy rozumieć zachowanie ich w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 prawa budowlanego obejmują zatem sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 oraz dalszych przepisach rozdziału 6 prawa budowlanego. W konsekwencji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (tak: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. syng. akt II OSK 1100/10, Lex nr 992473; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/12. Lex nr 1310747). Należy przy tym podkreślić, że wykonywane na analizowanej podstawie prawnej roboty mają jedynie charakter naprawczy. Przepis art. 66 prawa budowlanego nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (tak też: NSA w wyroku z 15 lutego 2010r. II OSK 1424/08, Lex nr 597271). W orzecznictwie sądowym podkreśla się też, że nie można na podstawie analizowanego art. 66 prawa budowlanego nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż sytuacja taka odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego (m.in. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09, niepubl.). Z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika bezsprzecznie, że ustalony przez organy nadzoru budowlanego nieprawidłowy stan techniczny podjazdu dla osób niepełnosprawnych jest wynikiem co najwyżej nieprawidłowości podczas jego budowy, a nie niewłaściwego użytkowania. Wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, w którym opisane zostały wady elementów konstrukcyjnych podjazdu, tj. długości, szerokości, różnicy poziomów i kąta nachylenie podjazdu. Skoro zaś, jak podkreślono już wyżej, przepis art. 66 ust. 1 prawa budowlanego nie może być wykorzystywany do usunięcia innych niż przewidziane w nim nieprawidłowości, powstałych podczas użytkowania obiektu budowlanego i skoro nakładane na jego podstawie obowiązki naprawcze mogą zmierzać jedynie do przywrócenia obiektu do stanu używalności, a nie do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, z czym mamy de facto do czynienia w przedmiotowej sprawie, to tym samym uznać należy, że nie było podstaw do zastosowania tegoż przepisu w niniejszym postępowaniu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd, że nie można na podstawie przepisu art. 66 prawa budowlanego, odnoszącego się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w związku z nieprawidłowościami powstałymi na etapie procesu budowlanego, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 praw budowlanego, odnoszącej się bezpośrednio do procesu budowlanego. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, iż orzekające organy nadzoru budowlanego zastosowały do ustalonego przedmiotu sprawy niewłaściwą podstawę materialnoprawną, co uzasadnia uchylenie wydanych przez nie rozstrzygnięć z uwagi na naruszenie art. 66 prawa budowlanego mające wpływ na wynik sprawy. Podważenie zasadności zastosowania przyjętej przez organy podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięć czyni bezprzedmiotowym i przedwczesnym na tym etapie odnoszenie się do kwestii zakresu nałożonych w jej ramach – obowiązków -mających doprowadzić kontrolowany obiekt do stanu zgodności z przepisami prawa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego zobligowane będą jednak w pierwszej kolejności ustalić przeznaczenie kontrolowanego podjazdu, a mianowicie czy jest to podjazd dla osób niepełnosprawnych, czy może, jak konsekwentnie podnosi skarżący, podjazd do transportu towaru. Poczynienie ustaleń w zakresie legalności wybudowania tegoż obiektu, z pełnym wykorzystaniem dokumentacji procesu budowlanego kontrolowanego obiektu, będzie dopiero podstawą dla organu nadzoru budowlanego do kontynuacji prowadzonego postępowania lub ewentualnego rozważenia kwestii zasadności wszczęcia trybu legalizacyjnego z art. 50 – 51 prawa budowlanego, pod warunkiem oczywiście zaistnienia przesłanek określonych w tych przepisach. Mając na uwadze opisane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych postanowień do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.