II SA/Bk 548/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi G. A. S.-S. na postanowienie Wojewody P. w B. z dnia [...] września 1998 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego zastępczego wykonania rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej G. A. S.-S. kwotę 13 (trzynastu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: Decyzją ostateczną Wojewody B. z dnia [...] grudnia 1996 roku nr [...] pan W. K. został zobowiązany do rozbiórki stanu zerowego budynku mieszkalnego oraz basenu, oczka wodnego i kortu tenisowego na działce oznaczonej nr geodezyjnymi [...], położonej w S. przy ul. P. Ze względu na to, iż pan W. K.nie wykonał nałożonego obowiązku Kierownik Urzędu Rejonowego w B. wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji i wystawił w dniu [...] kwietnia 1997 roku tytuł wykonawczy. Zarzuty zgłoszone w przedmiocie tego tytułu wykonawczego przez pana W. K. nie zostały uwzględnione ani przez organ I instancji, ani w trybie odwoławczym. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] września 1997 roku nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B. nałożył na pana W. K. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku, która to grzywna została również utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego w B. w dniu [...] lipca 1998 roku wydał postanowienie nr [...] o wykonaniu zastępczym, na podstawie art. 20 § 1 pkt 1 oraz art. 128 § 1-3 ustawy z dnia 17 czerwca 1965 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 roku, nr 36, poz. 161). W postanowieniu tym wskazano przeprowadzić zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku przez osobę trzecią na koszt zobowiązanego pana W. K. oraz wezwano zobowiązanego do wpłacenia kwoty 60.000 zł tytułem zaliczki na koszty zastępczego wykonania obowiązku rozbiórki stanu zerowego, rozbiórki basenu kąpielowego i oczka wodnego oraz kortu tenisowego pod rygorem ściągnięcia tej kwoty w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w dniu [...] lipca 1998 roku złożył pan W. K.. Postanowieniem z dnia [...] września 1998 roku, nr [...] Wojewoda P. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zastępczego wykonania rozbiórki stanu zerowego budynku mieszkalnego i umorzył postępowanie egzekucyjne w tym zakresie, jako niewykonalne, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z procedurą prawną, niemniej jednak nałożony decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 1996 roku obowiązek w części dotyczącej rozbiórki stanu zerowego budynku mieszkalnego jest na dzień dzisiejszy niewykonalny. Zmienił się bowiem stan faktyczny w terenie. W międzyczasie pan W. K., nie posiadając pozwolenia na budowę, zakończył realizację całego obiektu – nadbudował parter i poddasze użytkowe nad istniejącym stanem zerowym budynku. W tej sytuacji niemożliwa jest rozbiórka dolnej części obiektu budynku bez uprzedniego rozebrania górnej nadbudowy obiektu. Sprawa zaś rozbiórki górnej części budynku (powyżej stanu zerowego/ badana jest ze skargi pana W. K. przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w B. W związku z powyższym, w ocenie organu, na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny, a zatem postępowanie egzekucyjne w tej mierze należało umorzyć. Postanowienie zaś w zakresie rozbiórki basenu kąpielowego, oczka wodnego i kortu tenisowego utrzymano w mocy, z uwagi na to, iż decyzja ostateczna z dnia [...] grudnia 1995 roku o rozbiórce tych obiektów nadal obowiązuje, a zatem podlega i wykonaniu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. pani G. A. S. – S. wskazała, iż ustalenia organu II instancji, że obowiązek rozbiórki stanu zerowego budynku (fundamentu) jest niewykonalny, a zatem postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu, są nietrafne. Podkreśliła bowiem, iż ten obowiązek jest nadal wykonalny w sytuacji kiedy istnieje decyzja nakazująca rozbiórkę budynku (ścian parteru, poddasza i dachu), zbudowanego na tym fundamencie. Przyjęcie bowiem – w ocenie skarżącej - odmiennego stanowiska prowadziłoby do legalizacji samowolnie wybudowanego fundamentu budynku, a tym samym i legalizacji całego budynku, co jest sprzeczne z przepisami prawa. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002r. nr 110, poz. 968), dlatego też - zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało skargę uwzględnić. W pierwszym względzie należy wskazać, iż pan W. K. w toku postępowania sądowego kwestionował w ogóle możliwość wniesienia skargi przez panią G. A. S. – S. na rozstrzygnięcie zapadłe w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego, z uwagi na ograniczony krąg osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania egzekucyjnego w administracji. Podkreślić należy, iż przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazują jako strony postępowania przede wszystkim wierzyciela (głównie organy administracji i inne instytucje) i zobowiązanego (art.1a pkt 13 i 20). Przepisy te zatem w sposób odmienny niż kodeks postępowania administracyjnego czy też art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) regulują kwestie stron postępowania egzekucyjnego w administracji. Świadczy to o tym, iż ustawa z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002r. nr 110, poz. 968) wyłącza postępowanie egzekucyjne spod kontroli osób, które były stronami w postępowaniu administracyjnym zakończonym merytoryczną decyzją orzekającą o określonym obowiązku administracyjnym. Strony postępowania administracyjnego nie mają nawet uprawnień do wszczęcia postępowania egzekucyjnego /art. 26 § 1 w/w ustawy/. W niniejszej sprawie mimo jednak, iż skarżąca G. A. S. – S. reprezentowana przez H. M. nie powinna uczestniczyć w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. i Wojewodę P., to jednak została ona potraktowana jako strona tego postępowania. Organ zarówno I instancji jak i II instancji dopuścił ją do udziału w tym postępowaniu, czego dostatecznym potwierdzeniem jest fakt doręczenia rozstrzygnięć zapadłych w tym postępowaniu egzekucyjnym, w tym zaskarżonego postanowienia i informowania o podejmowaniu wszelkich czynności procesowych. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie obligowały organu do zawiadamiania o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym innych podmiotów, które de facto nie są stronami postępowania lub przesyłania do ich wiadomości informacji o toczącym się postępowaniu. Skoro zatem – jak w niniejszej sprawie postanowienia organu obu instancji skierowane zostały, chociażby wadliwie, do innej osoby fizycznej, to na skutek tego uzyskuje one status strony (stroną w postępowaniu jest każdy, do kogo czynność organu administracji się odnosi) i mają one prawo do zaskarżenia tej decyzji (tak orzekł NSA w wyroku z 19 stycznia 2001 roku sygn. akt I SA/Lu 1192/99 i z dnia 28 listopada 2002 IV SA 2868/00 publikowanym w Monitorze Prawniczym z 2003/2/51). Zdaniem Sądu bowiem osoba, którą organ administracyjny, również działający w toku postępowania egzekucyjnego, traktuje jako stronę postępowania administracyjnego i do której kieruje wydane postanowienie ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę do sądu administracyjnego. Podobny stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt III SA 1617/02 (wyrok wraz z glosą aprobująca W. Chrościelewskiego opubl. w OSP 2005, z. 11, poz. 128). Sąd ten, z czym należy się zgodzić, za aktualne uznał poglądy, że skarga pochodząca od osoby, którą w postępowaniu administracyjnym błędnie uznano za stronę, nie może być odrzucona przez sąd administracyjny jako niedopuszczalna. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu ma adresat decyzji, choćby nie był stroną w rozumieniu art. 28 kpa (por. wyrok NSA z 27 maja 1988 r. IV SA 164/88, "Gospodarka, Administracja Państwowa" 1988, nr 19, poz. 141, a także M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 34-37). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że postępowanie egzekucyjnego jest zespołem czynności organu egzekucyjnego, zobowiązanego oraz innych uczestników postępowania, podjętych w celu urzeczywistnienia normy prawa materialnego zawartej w konkretnym rozstrzygnięciu. Celem tego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, to jest spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. Ponieważ celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, niedopuszczalne jest uchylenie, zmiana lub weryfikowanie w inny sposób przez organ egzekucyjny decyzji administracyjnej, którą został ustanowiony obowiązek podlegający przymusowemu wykonaniu. W przedmiotowej sprawie obowiązek, który podlegał wyegzekwowaniu w trakcie niniejszego postępowania tj. nakaz rozbiórki przez pana W. K. stanu zerowego budynku mieszkalnego oraz basenu, oczka wodnego i kortu tenisowego na działce oznaczonej nr geodezyjnymi [...], położonej w S. przy ul. P., orzeczony w ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1996 roku nr [...]. Ze względu na to, iż pan W. K. nie wykonał nałożonego obowiązku Kierownik Urzędu Rejonowego w B. zobligowany był wszcząć administracyjne postępowanie egzekucyjne, które ostatecznie zakończyło się tym, iż w dniu [...] lipca 1998 roku zostało wydane - na podstawie art. 20 § 1 pkt 1 oraz art. 128 § 1-3 ustawy z dnia 17 czerwca 1965 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 roku, nr 36, poz. 161) - postanowienie o wykonaniu zastępczym, nakazu rozbiórki stanu zerowego budynku mieszkalnego oraz basenu, oczka wodnego i kortu tenisowego na przedmiotowej działce. Mimo, iż orzeczony w decyzji z dnia [...] grudnia 1996 roku nakaz rozbiórki stanu zerowego budynku mieszkalnego był wielokrotnie kwestionowany przez pana W. K. m.in. w toku postępowań nadzwyczajnych, ostatecznie do chwili obecnej decyzja ta istnieje w obrocie prawnym i nie została wzruszona. W obrocie prawnym istnieje ponadto decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1997 roku nr [...] w której nakazano panu W. K. rozebrać samowolnie wybudowaną /powyżej stanu zerowego/ nadziemną część budynku mieszkalnego, obejmującą ściany parteru i poddasza użytkowego oraz dach, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody P. z dnia [...] listopada 1997 roku nr [...]. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu nie dają podstawy do zastosowania przesłanki określonej w art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Sama bowiem okoliczność, iż na przedmiotowym fundamencie pan W. K. nadbudował parter, poddasze użytkowe i dach – nota bene jak sam wskazuje organ II instancji, nie posiadając przy tym stosownego pozwolenia na budowę, nie świadczy jeszcze o niewykonalności wymaganego obowiązku. Możliwa jest rozbiórka dolnej części budynku, w sytuacji kiedy orzeczony jest nakaz rozbiórki górnej części budynku (powyżej stanu zerowego). Wykonanie tego obowiązku będzie możliwe zatem dopiero po rozbiórce górnej części budynku. Stawiając obiekt budowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na fundamentach, które podlegają rozbiórce pan W. K. dobrowolnie naraził się na dalsze konsekwencje związane z ich rozbiórką. Inne podejście sprowadzało by się ostatecznie do legalizacji – bez żadnych podstaw prawnych – samowoli budowlanej stanu zerowego budynku mieszkalnego. Zaakcentować bowiem należy, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają charakter trwały, a nie charakter przejściowy, jak to ewentualnie ma miejsce w niniejszej sprawie. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza zawsze, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką zaś uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z takimi działaniami adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. Obowiązek rozbiórki stanu zerowego budynku będzie możliwy po rozbiórce górnej części budynku, a zatem istniejąca w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przeszkoda jest czasowa i być może już w chwili obecnej nie istnieje. W związku z powyższym organ powinien ustalić, na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie rozbiórki górnej części budynku mieszkalnego i ewentualnie ocenić, czy ta niewykonalność decyzji o rozbiórce stanu zerowego budynku ma charakter trwały, czy też tylko czasowy. Trafne przy tym należy wskazać, iż zasadnie organy administracji odmówiły panu W. K. zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 22 kwietnia 1997 roku uznając, iż nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak jest również podstaw do odpowiedniego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ugruntowane w tej mierze stanowisko doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (mimo pewnych odosobnionych stanowisk – wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 13 czerwca 2000 roku, I SA/Ka 1858/98, Lex nr 45386) wskazuje, iż art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 18 cytowanej ustawy nie tworzy samodzielnej podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Ostatni z wymienionych przepisów odsyła wprawdzie do uregulowania zawartego w kodeksie postępowania administracyjnego, nakazując jego odpowiednie stosowanie, jednakże dotyczy to kwestii nieobjętych wprost unormowaniem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem art. 56 cytowanej wyżej ustawy wylicza w sposób wyczerpujący okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania egzekucyjnego (tak w: Postępowanie egzekucyjne w administracji – Komentarz, Piotr Przybylski, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, str. 74-75; Postępowanie egzekucyjne w administracji – Komentarz, R.Hauser, Z.Leoński, i A.Skoczylas, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2003, str. 63-64; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2004 roku, sygn. akt III SA 2376/03, Lex nr 164519; wyrok NSA z 14 października 1998 roku, sygn. akt III SA 762/97, Lex nr 35214; wyrok NSA w Lublinie z 8 kwietnia 1998 roku, sygn. akt I SA/Lu 369/97, Lex nr 33389 i inne). Odnosząc się końcowo do ostatniej kwestii, która była w toku postępowania sądowego podnoszona przez uczestnika postępowania W. K. należy stwierdzić, iż pełnomocnictwo procesowe udzielone w dniu [...] listopada 1998 roku przez skarżącą G. A. S. – S. panie H. M. (matce skarżącej) jest nadal wiążące w przedmiotowej sprawie (k. 16 akt). Brak jest bowiem w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów, które określałyby termin ważności pełnomocnictwo, w szczególności udzielonego w konkretnym postępowaniu sądowym (podobnie również w kodeksie postępowania cywilnego). W związku z powyższym jest ono skuteczne w danym postępowaniu sądowym do momentu jego odwołania. Taka sytuacja jednak nie zaistniała w niniejszej sprawie, a zatem udzielone przez skarżącą pełnomocnictwo matce – H. M. jest nadal wiążące w danej sprawie. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002r. nr 110, poz. 968), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i w/w zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowe rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącej, Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. -