II SA/Bk 549/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. P. - Transport Usługowy i Handel w Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz A. P. - Transport Usługowy i Handel w Z. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 42 ust. 1, 2 i 3a, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] wydaną w przedmiocie obciążenia A. P. karą pieniężną w wysokości 3.000 złotych z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. U podstaw tego rozstrzygnięcia legały następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: W dniu 20 stycznia 2009 r. w Oddziale Celnym w B. funkcjonariusze Izby Celnej w B. dokonali kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego środkiem transportowym marki DAF o numerze rejestracyjnym WPZ 06074 wraz z naczepą marki KOGEL o numerze rejestracyjnym Bl 4327A, należącym do A. P. W czasie kontroli kierowca przedstawił roczną kartę opłaty drogowej o numerze seryjnym XA0126801, na której wpisano numer rejestracyjny pojazdu BI 79186 oraz decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o czasowej rejestracji pojazdu marki DAF FX 95.430S, nr nadwozia XLRTE47XS5E703547 i wydaniu pozwolenia czasowego seria i numer: AAC7369472, tablic rejestracyjnych numer: WPZ 06074, znaku legalizacyjnego numer: AAC1087357 (dowód: protokół kontroli). W oparciu o powyższe okoliczności faktyczne Naczelnik Urzędu Celnego w B. stwierdził wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych i decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] nałożył na wykonującego transport drogowy firmę Transport Usługowy i Handel A. P. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Odwołanie od tej decyzji złożył A. P. i wniósł o umorzenie nałożonej kary. W uzasadnieniu podniósł, że kontrolowany w dniu 20 stycznia 2009 r. pojazd został w grudniu 2008 r. wykupiony z leasingu i w dniu 5 stycznia 2009 r. zarejestrowany w Starostwie Powiatowym w P. pod numerem WPZ 06074 (wcześniej zarejestrowany był pod numerem Bl 79186). W związku z powyższym odwołujący się był przeświadczony, że skoro jest to ten sam samochód to fakt, że winieta roczna wypisana została na pojazd o numerze rejestracyjnym Bl 79186, nie stanowi wykroczenia. Po rozpatrzeniu odwołania w dniu [...] marca 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B. uchylił kwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na naruszenia o charakterze procesowym (decyzja Nr [...]). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Naczelnik Urzędu Celnego w B. powtórnie nałożył na firmę Transport Usługowy i Handel A. P. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (decyzja z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...]). Od decyzji tej odwołał się A. P. i tym razem wniósł o zmniejszenie nałożonej kary pieniężnej. Odwołujący się podniósł, że okazana w trakcie kontroli karta opłaty drogowej dotyczyła tego samego pojazdu. Zdaniem strony odwołującej się w myśl pkt. 4.3. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym możliwe jest nałożenie innej, niższej kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych. Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 4 pkt 6a, art. 42 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 pkt 5 i art. 92 ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, pkt 4.1 załącznika do tej ustawy, § 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych oraz art. 4 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Następnie stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie bezsporny jest fakt, iż kierujący środkiem transportowym marki DAF o numerze rejestracyjnym WPZ 06074 w trakcie przeprowadzonej w dniu 20 stycznia 2009 r. kontroli okazał roczną kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych seria nr XA 0126801 z wpisanym numerem rejestracyjnym BI 79186. Wskazano przy tym, że zmiana numeru rejestracyjnego ciągnika siodłowego marki DAF związana była z przeniesieniem własności pojazdu z firmy Raiffeisen Leasing Polska S.A. Oddział w Białymstoku na A. P. W zaistniałym stanie faktycznym, zdaniem organu odwoławczego, przedsiębiorca przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu środkiem transportowym o numerze rejestracyjnym WPZ 06074 powinien uiścić wymaganą opłatę za przejazd po drogach krajowych, ponieważ przepisy prawa nie dopuszczają możliwości wykorzystania karty opłaty drogowej w sytuacji, gdy zmieniły się numery rejestracyjne pojazdu. Jako uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał na treść § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. zgodnie z którą podmiot wykonujący przewóz drogowy może wystąpić do jednostki upoważnionej do poboru opłat z wnioskiem o zwrot niewykorzystanego dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty rocznej z przyczyn od niego niezależnych, a w szczególności w przypadku zmiany numerów rejestracyjnych pojazdu, na który wystawiona była karta opłaty. Końcowo organ stwierdził, że w sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, albowiem stwierdzone naruszenie przepisów było skutkiem niedopatrzenia wykonującego przewóz drogowy, nie zaś następstwem zdarzeń lub okoliczności których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. Z decyzją tą nie zgodził się A. P. i wniósł skargę do sądu administracyjnego. Zarzucił wadliwą wykładnię art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz § 3 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. poprzez uznanie, że opłata nie została uiszczona, w sytuacji gdy skarżący opłatę tę uiścił zgodnie z prawem i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 ustawy i pkt 4.1 załącznika do ustawy. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego § 5 rozporządzenia nie daje podstaw do twierdzenia, że był on zobligowany do zmiany karty opłaty drogowej w taki sposób, żeby wpisany na niej numer rejestracyjny był aktualny. W przepisie tym nie określono żadnego obowiązku, lecz uprawnienie do żądania zwrotu niewykorzystanej opłaty. Przy czym warunkiem tego zwrotu jest niewykorzystanie opłaty, a skarżący z opłaty korzystał przez co nie mógł występować o jej zwrot. Zdaniem skarżącego z żadnego innego przepisu prawa nie wynika obowiązek dokonania zmiany dowodu uiszczenia opłaty drogowej w przypadku zmiany numerów rejestracyjnych pojazdu. Skarżący wywiódł, że w przedmiotowej sprawie wymagana opłata została uiszczona i to uiszczona w sposób prawidłowy, albowiem w dniu dokonywania tej czynności pojazd miał numer rejestracyjny BI 79186. W ocenie skarżącego zmiana numerów rejestracyjnych pojazdu w wyniku realizacji innego obowiązku administracyjnego nie przekreśla faktu uiszczenia opłaty. Interes fiskusa nie może być bowiem naruszony tym, że inne numery pojazdu znajdują się na nowych tablicach rejestracyjnych i w dokumencie potwierdzającym uiszczenie opłaty, a strona wykazuje wiarygodnie przyczynę tej różnicy. Żadne interesy Skarbu Państwa nie są w tym przypadku naruszone, a one są przedmiotem ochrony art. 92 ust. 1 ustawy i pkt 4.1 jej załącznika. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie o generalnie podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 874 ze zm.) podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Poleskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi kartę opłaty drogowej (art. 87 ust. 1 ustawy). Stosownie natomiast do treści art. 92 ust. 1 i 4 ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W punkcie 4 tego załącznika zatytułowanym "Wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych" zostały określone trzy rodzaje naruszeń przepisów: - wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, zagrożone karą pieniężną w wysokości 3.000 złotych - pkt. 4.1 załącznika, - wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego, zagrożone karą pieniężną w wysokości 1.000 złotych – pkt 4.2 załącznika, - wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych, zagrożone karą pieniężną również w wysokości 1.000 złotych – pkt 4.3. załącznika. Rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty na podstawie delegacji ustawowej zwartej w art. 42 ust. 7 ustawy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 86, poz. 721), które weszło w życie w dniu 10 czerwca 2009 r. Rozporządzenie to było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.), które utraciło moc z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do jej poboru. Karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej, umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty (ust. 3 § 3 rozporządzenia). Dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób, o którym mowa w ust. 3 pkt 1 ( § 4 rozporządzenia). Stosowanie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia kartę opłaty wypełnia podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu. Wypełnienie karty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym (ust. 2). Kartą nieprawidłowo wypełnioną jest karta: 1) wypełniona niezgodnie z ust. 2, 2) wskazująca na ingerencję w pola podlegające wypełnieniu (ust. 3). Podmiot wykonujący przewóz drogowy może wystąpić do jednostki z wnioskiem o zwrot niewykorzystanej opłaty, w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty rocznej z przyczyn od niego niezależnych, a w szczególności zmiany numerów rejestracyjnych pojazdu, na który wystawiona była karta opłaty (§ 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie bezsporny jest, ustalony przez organy administracji publicznej, stan faktyczny. Wynika z niego, że w dniu kontroli 20 stycznia 2009 r. kierowca pojazdu przedstawił roczną opłatę karty opłaty drogowej nr XA0126801, która w rubryce "numer rejestracyjny" została opatrzona wpisem BI 79186, podczas gdy pojazd kontrolowany posiadał numer rejestracyjny WPZ 06074. Przerejestrowanie pojazdu było skutkiem zakończenia umowy leasingu i przeniesieniem własności pojazdu z firmy Raiffeisen Leasing Polska S.A. Oddział w Białymstoku na skarżącego. W tak ustalonym stanie faktycznym istnieje pomiędzy stronami spór co do kwestii odpowiedzialności skarżącego za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, dotyczących uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W ocenie organu skarżący przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu środkiem transportowym o numerze rejestracyjnym WPZ 06074 powinien uiścić wymaganą opłatę za przejazd po drogach krajowych, ponieważ przepisy prawa nie dopuszczają możliwości wykorzystania karty opłaty drogowej w sytuacji, gdy zmieniły się numery rejestracyjne pojazdu. Organ uzasadniając swoje stanowisko powołał się na treść § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.). Zdaniem skarżącego § 5 rozporządzenia nie daje podstaw do twierdzenia, że był on zobligowany do zmiany karty opłaty drogowej w taki sposób, żeby wpisany na niej numer rejestracyjny był aktualny. W przepisie tym nie określono żadnego obowiązku. Zmiana numerów rejestracyjnych pojazdu w wyniku realizacji innego obowiązku administracyjnego nie przekreśla faktu uiszczenia opłaty. W związku z powyższym rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w sytuacji wykupienia i wypełnienia karty opłaty drogowej dla pojazdu posiadającego w dacie zakupu karty inny numer rejestracyjny niż w dacie kontroli w związku z przerejestrowaniem będącym skutkiem zakończenia umowy leasingu, przewóz drogowy jest wykonywany bez uiszczenia wymaganej opłaty, wykonywany jest z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty, czy też tak wypełniona karta jest kartą prawidłową. Przede wszystkim podnieść należy, że organ odwoławczy w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia powołał się na treść rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r., podczas gdy w dacie wydania decyzji 3 lipca 2009 r. obowiązywało już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa. Skutkiem naruszenia tej zasady jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie skorzystał z tej sankcji, gdyż treść przepisów rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r., mających zastosowanie w sprawie, jest zbieżna z treścią przepisów rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r. Przechodząc do meritum stwierdzić należy, że stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę. W załączniku do ustawy o transporcie drogowym ustawodawca przewidział naruszenie przepisów polegające na nieuiszczeniu opłaty zagrożone karą pieniężną w wysokości 3.000 złotych – pkt 4.1 oraz nieprawidłowe wypełnienie karty zagrożone karą pieniężną w wysokości 1.000 złotych – pkt 4.3. Pojęcie nieprawidłowego wypełnienia karty zostało doprecyzowane w § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. W przedmiotowej sprawie skarżący posiadał wykupioną roczną kartę opłaty drogowej na której wpisano numer rejestracyjny pojazdu, którym wówczas realizowano transport – BI 79186. Tak więc w dacie zakupu i wypełniania karty opłaty drogowej dane pojazdu później kontrolowanego już z innym numerem rejestracyjnym, wpisane były prawidłowo. Opłata drogowa jest przypisana do określonego pojazdu. Dlatego też w sprawie niniejszej stwierdzić należy, że z uwagi na brak wątpliwości, że chodzi o ten sam pojazd (marka DAF FX 95.430S, i nr nadwozia XLRTE47XS5E703547) oraz niezakwestionowania przez organ dowodów przedłożonych przez skarżącego (dotyczących konieczności przerejestrowania pojazdu, dla którego została wykupiona karta opłaty drogowej), brak było podstaw na obciążenia go zarówno karą za nieuiszczenie opłaty za pojazd o nr rejestracyjnym WPZ 06074 jak i za nieprawidłowe wypełnienie karty (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 września 2006 r., VI SA/Wa 1446/06, Lex nr 255817). Zdaniem Sądu, stanowisko organu nie może znaleźć uzasadnienia w treści § 5 ust. 1 rozporządzenia (zarówno z 8 sierpnia 2006 r. jak i z 5 czerwca 2009 r.). Przede wszystkim dlatego, że podstawy prawnej nałożenia sankcji nie mogą stanowić przepisy aktu wykonawczego. Istotne elementy przepisów o charakterze sankcyjnym takie jak przesłanki odpowiedzialności i kara powinny być określone w przepisie prawnym rangi ustawowej. Organy zatem nie były uprawnione do konstruowania na podstawie tego przepisu kolejnego nakazu (uiszczania opłaty za kartę pojazdu w przypadku zmiany numerów rejestracyjnych w celu ich zaktualizowania), nieprzewidzianego w ustawie. Z treści tego przepisu, jak słusznie zauważył skarżący, można jedynie wyinterpretować uprawnienie podmiotu do żądania zwrotu niewykorzystanej opłaty z przyczyn niezależnych od wykonującego przewóz. Nadto nadmienić należy, że zaakceptowanie stanowiska organu prowadziłoby do sytuacji w której skarżący faktycznie poniósł koszty związane z uiszczeniem opłaty za przejazd po drogach krajowych, wywiązał się z obowiązku przerejestrowania pojazdu i za to w konsekwencji został ukarany karą pieniężną w wysokości 3.000 złotych. Rozpoznając sprawę ponownie organy, mając na uwadze powyższe rozważania, dokonają oceny czy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy naruszono przepisy dotyczące uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych, przy czym oceny tej dokonają na podstawie obowiązujących przepisów w dacie orzekania. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił kwestionowane decyzje administracyjne, uznając, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 42 ust. 1 i art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 145 § 1 pkt a – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.