II SA/Bk 549/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. i M. R. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zamiany gruntów mienia komunalnego gminy p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym A. i M. R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Rada Gminy G. uchwałą nr [...]z [...] października 2002r., działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, postanowiła zamienić działkę mienia komunalnego Gminy G., położoną we wsi B., oznaczoną nr geod. [...], na działkę nr geod. [...], położoną we wsi B., stanowiącą własność B. C., zam. B. oraz działkę mienia komunalnego Gminy G., oznaczoną nr [...], położoną we wsi B. na działkę nr [...], położoną we wsi B., stanowiącą własność G. i A. F. zam. T., gm. G. Wykonanie powyżej uchwały powierzono Zarządowi Gminy G. M. i A. R. pismem z 26 kwietnia 2010r. wezwali Radę Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa wywołanego wskazaną uchwałą poprzez jej unieważnienie. Wskazali, że w wyniku zamiany działek dokonanej na podstawie w/w uchwały zostali pozbawieni dojazdu do nieruchomości będących ich własnością. Zdaniem autorów wezwania organy gminy nie są uprawnione do przekształcania i likwidacji dróg wewnętrznych, a do tego faktycznie doszło na skutek wydanej uchwały. Rada Gminy G. uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2010r. nie uwzględniła powyższego wezwania wyjaśniając, że uchwała z [...[ października 2020r. została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a nieruchomość państwa R., wbrew ich twierdzeniom, nie została pozbawiona dojazdu, albowiem graniczy z drogą powiatową. W skardze do sądu administracyjnego M. i A. R. podnieśli, że uchwała Rada Gminy G. z [...] października 2002r. w sposób rażący narusza ich interes prawny, uniemożliwiając wjazd na ich działkę drogą gminną. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że zaskarżona uchwała udaremniła wykonanie prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] grudnia 2001r. ([...]), a tym samym pozbawiła należącej do nich działki, dostępu do drogi publicznej. Rada Gminy G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie jest to uchwała z zakresu administracji publicznej. Zdaniem organu uchwała w przedmiocie zamiany gruntów pomiędzy określonymi podmiotami zawiera oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie podlega zaskarżeniu. Ponadto, jak podkreśliła Rada, skarżący nie wykazali, jaki interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą, co świadczy o braku ich legitymacji do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie podkreślić należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kognicji sądów administracyjnych wyznacza art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., stanowiąc, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Oprócz katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca zastrzegł dla sądów administracyjnych uprawnienie do orzekania także w innych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Jednym z takich szczególnych przepisów jest art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być jedynie uchwała organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ograniczenie to ma na celu wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminami, działającymi przez swoje organy w formie uchwał, a ich mieszkańcami, które to spory – zgodnie z zasadą wynikającą z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) – powinny należeć do właściwości sądów powszechnych. Oczywistym jest, co wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), że wszystkie organy władzy publicznej działać muszą na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wiąże także radę gminy. Należy jednak podkreślić, że podejmowane przez radę gminy uchwały mogą mieć różny charakter: mogą dotyczyć nie tylko stosunków administracyjnoprawnych ale także stosunków cywilnoprawnych, mogą mieć charakter generalny lub indywidualny, zewnętrzny lub wewnętrzny, itp. Obok zatem uchwał rady gminy mających charakter władczych rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w ramach przyznanych prawem kompetencji administracyjnych, występują także "inne" uchwały, które takiego charakteru nie mają. W stosunku do nich nie jest wymagana tzw. kompetencja administracyjna, nie mają one, bowiem charakteru administracyjnego. Ta różnorodność charakteru prawnego podejmowanych przez radę gminy uchwał determinuje różne reżimy prawne, którym będą one podlegać (tak: WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 27 stycznia 2009r. III SA/Kr 749/07, centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Jak wynika z powyższego bezwzględnym wymogiem ustawowym objęcia uchwał rady gminy zakresem kognicji sądu administracyjnego na podstawie cytowanego art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest, aby zaskarżana uchwała była podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Tylko zatem takie uchwały podlegać będą kontroli przez sąd administracyjny. W orzecznictwie podkreśla się, bowiem, że "pojęcie w sprawie z zakresu administracji publicznej odnosi się do samego przedmiotu uchwały organu samorządowego, nie zaś do sfery "interesów prawnych" i uprawnień" podmiotów żądających ochrony sądowej" (postanowienie NSA z dnia 27 września 1990r., SA/Wr 952/90). Kryterium wyróżniającym zaskarżalność danej uchwały stanowi jej charakter i skutki z niej wynikające. Jeżeli uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami cywilnoprawnymi, należy dopuścić jej zaskarżalność. Natomiast oświadczenia woli organów gminy jako podmiotu prawa cywilnego, w tym również w zakresie, w jakim wynika to z obowiązującego prawa – wyrażane w formie uchwał, skierowane do oznaczonego pomiotu w konkretnej sprawie, a stanowiące realizację powyższych ogólnych reguł i zasad, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego (vide: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, str. 90-93). Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w postanowieniu z 21 listopada 1996 r. (sygn. akt SA/Rz 920/96, Prokuratura i Prawo 1997/9/48) oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Z kolei w postanowieniu z 21 października 2001 r. (II SA 2313/01, Pr. Gospodarcze 2002/2/48) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje przedmiot (treść) uchwały. Uchwała niezawierająca żadnych elementów władztwa publicznego i mająca w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze uchwałą z zakresu administracji publicznej. Uchwały, w których organy gminy realizują jej zadania za pomocą środków niewładczych, podlegają kontroli w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Są to sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Potwierdzeniem powyższego jest pogląd, iż uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie terytorialnym w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Uchwała taka dotyczy sprawy majątkowej gminy, która w ramach przysługujących jej uprawnień właścicielskich wyraża zgodę na zadysponowanie konkretną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej (wyrok NSA z 9 stycznia 1996r., I SA 1289/95). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem skargi jest, bowiem uchwała Rady Gminy G. w sprawie zamiany gruntów mienia komunalnego Gminy G. W ocenie Sądu kontrolowana uchwała nie ma elementów władztwa publicznego, ponieważ Gmina nie narzuca wymienionym w niej stronom jednostronnie swej woli zamiany nieruchomości. Niewątpliwie zawarcie umowy w tym zakresie wymaga jeszcze zgody drugiej strony. Gmina nie korzysta zatem ze swego imperium, lecz posługuje się środkami typowymi dla podmiotu występującego w obrocie cywilnoprawnym, obie strony zajmują w tym przypadku równorzędne pozycje. W tym miejscu stwierdzić także należy, że w przeciwieństwie do norm powszechnie obowiązujących, które mają charakter abstrakcyjny, regulują nieokreśloną liczbę przypadków i są kierowane do nieoznaczonego adresata, zaskarżony w niniejszej sprawie akt reguluje konkretną sprawę, co wyłącza możliwość jego uznania jako aktu wydanego z zakresu administracji publicznej, a tym samym jego zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie powołanego przepisu. Konkludując powyższe rozważania należy przyjąć, że Rada Gminy G. podejmując zaskarżona uchwałę działała w imieniu Gminy G. jako właściciela cywilnych praw majątkowych, a stosunek prawny, jaki na tej podstawie powstał ma charakter stosunku cywilnoprawnego i nie stanowi czynności objętej kognicją sądu administracyjnego. Stąd też stwierdzić należy, iż skarga złożona w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze z mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała odrzuceniu. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a.