II SA/Bk 550/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi I. i W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę. Wnioskiem z dnia 15 marca 2013 r. I. i W. O. zwrócili się o zmianę lasu na użytek rolny, celem powiększenia istniejącego gospodarstwa rolnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] Starosta Powiatu B. odmówił wnioskodawcom prawa do dokonania zmiany lasu na użytek rolny na działce o numerze geodezyjnym[...], położonej w miejscowości S., gmina S. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonanie zmiany przedmiotowego gruntu na rolny, w trybie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Wskazany we wniosku zamiar powiększenia areału rolnego w celu prowadzenia działalności rolniczej nie uzasadnia, bowiem szczególnie ważnej potrzeby właściciela lasu, o której mowa w powołanym przepisie. Ponadto, jak podkreślił organ, za wydaniem decyzji odmownej przemawiał fakt, iż w 2012 roku właściciele uzyskali zgodę na zmianę lasu na użytek rolny w stosunku do działki leśnej o numerze geodezyjnym [...], lecz zbyli ja na rzecz osób trzecich. Stąd organ wyprowadził wniosek, iż wnioskodawcy wyzbywając się posiadanych gruntów, które wcześniej były gruntami leśnymi, nieracjonalnie gospodarują nimi. Nie ma więc pewności, że w i w niniejszym przypadku wnioskowany grunt leśny będzie wykorzystywany rolniczo. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli I. i W. O., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu wskazali, że wnioskowana do zmiany działka o pow. [...] m2, jak i działki sąsiednie są obecnie przez nich w większości uprawiane rolniczo. Stwierdzili również, że prowadzą gospodarstwo rolne na terenie gmin S. i Z., o powierzchni ok. [...] tyś. m2. Wyjaśnili ponadto, że wskazana przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji działka o numerze geodezyjnym [...] została przekazana ich córce, jako dojazd do nabytych przez nią działek. Skarżący nie zgodzili się też organem, że zamiarem ich jest rozdrabnianie posiadanego gospodarstwa rolnego, a nie jego powiększanie i rozwijanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ powołał się na art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wyjaśniając, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W związku z tym, iż przesłanka, od której spełnienia uzależniona została możliwość zmiany przeznaczenie gruntu z lasu na użytek rolny, sformułowana została przez ustawodawcę w sposób ogólny, to w każdym przypadku – zdaniem organu - konieczne jest dokonanie oceny wskazywanych przez stronę okoliczności. Przy czym zmiana, przeznaczenia lasu na użytek rolny, musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, ale potrzeba ta winna być uzasadniona przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Ponadto, jak podkreśliło Kolegium, nie wystarcza samo wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. Rozważając w tym kontekście opisane we wniosku uzasadnienie dla zmiany lasu na użytek rolny, organ doszedł do wniosku, że zamiar skarżących, wiążący się z chęcią powiększenia prowadzonego gospodarstwa rolnego, jest niewątpliwie ważny dla nich samych, lecz nie może być uznany za szczególnie uzasadniona potrzebę, w rozumieniu przepisu art. 13 ust. 2 ustawy. Zdaniem Kolegium wnioskodawcy nie wykazali, aby dochody uzyskiwane z ewentualnej uprawy wnioskowanej działki miały znaczący wpływ na egzystencję ich rodziny lub uszczupliły potencjalne całkowite dochody, bez których rodzina ta znalazłaby się w trudnej sytuacji finansowej. Przeciwnie, wielkość posiadanego przez skarżących gospodarstwa rolnego świadczyć może o tym, że uzyskiwane dochody nie są zbyt małe dla zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny wnioskodawców. Także wskazywana we wniosku okoliczność, dotycząca uzyskiwania dopłat z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., nie może, zdaniem Kolegium, uzasadniać zmiany wspomnianego lasu na użytek rolny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli I. i W. O. zarzucając jej naruszenie - art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, poprzez przyjęcie, że zgłoszona przez skarżących potrzeba powiększenia gospodarstwa rolnego nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby skarżących w rozumieniu tego przepisu; - art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1 kpa, poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i stanu faktycznego mając na względzie uzasadnione potrzeby skarżących oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów; - art. 75 § 1 pkt 2 kpa, poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że Kolegium dokonało niewłaściwej wykładni przepisu umożliwiającego dokonanie zmiany lasu na użytek rolny. Podnieśli, że mimo, iż działka pokryta jest jedynie kilkoma drzewami sosnowymi, to nie stanowi ona lasu w rozumieniu ustawy i nie zasługuje na ochronę prawną w świetle obowiązującego prawa. Na spornej działce, ich zdaniem, nie występują krzewy ubiegłoroczne, ani też niski samosiew, co stwierdzono w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ I instancji. Stwierdzili, że działkę uprawiali rolniczo nie wycinając z niej istniejących na gruncie drzew sosnowych. Skarżący wskazali też, że oba organy nie wzięły pod uwagę faktu, iż pozostające w sąsiedztwie działki tereny to grunty rolne i budowlano-rolne. W ocenie skarżących organy zaniechały też dokonania oceny ich kondycji finansowej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. nr 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2011r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.), zgodnie z którym, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W myśl zaś art. 13 ust. 3 tej ustawy w przedmiocie zmiany lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Treść wspomnianego art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wskazuje, że zmiana lasu na użytek rolny następuje wskutek decyzji administracyjnej wydawanej w ramach tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to oczywiście, że organy mogą pozwolić sobie na działania dowolne, lecz przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności, powinny ocenić, czy w danej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu" przemawiająca za zmianą lasu na użytek rolny. Zatem dla oceny, czy, jak zarzucono w skardze, organy naruszyły art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, konieczne jest ustalenie, czy w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo ustalono stan faktyczny i wzięto pod uwagę wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Analizując akta przedmiotowej sprawy w powołanym aspekcie Sąd doszedł do wniosku, że ustalenia poczynione przez organy były prawidłowe. Mianowicie działka o nr geod. [...] należąca do skarżących położona jest w sąsiedztwie terenów leśnych i zabudowanych. W większości pozbawiona jest roślinności leśnej, a na niewielkiej części tej działki rośnie drzewostan sosnowy, w wieku ok. 30-40 lat. Na części pozbawionej roślinności leśnej, jak ustaliły organy, widoczna jest ziemia i krzewy ubiegłoroczne oraz niskie samosiewy drzew. Biorąc zatem pod uwagę opisaną strukturę roślinności oraz fakt, iż zajmuje ona powierzchnię [...] ha, zgodzić się należy z orzekającymi w sprawie organami, że działka o nr [...] jest lasem w rozumieniu ustawy. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi, jakoby organy z uwagi na porę roku nie przeprowadziły dokładnych oględzin, należy uznać je za bezpodstawne, albowiem skarżący pomimo, że byli prawidłowo powiadomieni o terminie i miejscu wizji, nie stawili w wyznaczonym miejscu. Stąd też żądanie przeprowadzenie ponownych oględzin nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Z podanych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 kpa oraz art. 77 § 1 kpa sąd uznał za niezasadne. Skoro w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo został ustalony stan faktyczny, koniecznym było zbadanie, czy na podstawie takiego stanu faktycznego organy były uprawnione do orzeczenia o odmowie zmiany lasu na użytek leśny, czy też, odmawiając wnioskowanej przez skarżących zmiany, przekroczyły granice uznania administracyjnego zakreślone przez art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Przesłanka, od spełnienia której uzależniona została możliwość zmiany przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny, sformułowana została bowiem przez ustawodawcę w sposób ogólny, wymagający w każdym przypadku dokonania przez organ oceny wskazywanych przez stronę okoliczności. Wyjaśnić trzeba, że słowo "potrzeba" w języku polskim używane jest w znaczeniu, że coś jest potrzebne, nieodzowne, że zachodzą okoliczności zmuszające do postąpienia tak, a nie inaczej, konieczność, mus, niezbędność. We wszystkich znaczeniach pojęcie to niesie w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może oczywiście wynikać dla strony z różnych okoliczności (tak: NSA w wyroku z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1448/10 oraz WSA w Krakowie z 14 lutego 2012r. II SA/Kr 1819/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy zatem podkreślić, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, wyjątkowym, uzasadnionym szczególnymi okolicznościami. Przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Potwierdza to treść przepisów art. 8 i art. 13 ustawy o lasach. W art. 8 wskazano, że podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Natomiast w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nałożono na właścicieli lasów obowiązek trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania precyzując w pkt 1-5 najważniejsze związane z tym obowiązki w tym, obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej, obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w lasach w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu czy obowiązek pielęgnowania i ochrony lasu i jego racjonalnego użytkowania. Z trwałym utrzymywaniem lasów wiąże się ograniczanie dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny i dlatego ustawodawca ograniczył dopuszczalność takiej zmiany. Ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na właścicielu lasu. Zaistnienie tej przesłanki podlega ocenie organu rozpoznającego wniosek, gdyż ustawa wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Nie wystarcza przy tym, jak wskazano wyżej, wykazanie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela. Konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru. Jest to zatem przesłanka kwalifikowana (B. Rakoczy, Komentarz do ustawy o lasach, Lex Omega z 2010 r.). W przedmiotowej sprawie Sąd podziela stanowisko organów administracji, że zmiana lasu na użytek rolny, związana wyłącznie z chęcią powiększenia gospodarstwa rolnego skarżących, nie mogła być uznana za szczególnie uzasadnioną potrzebę właściciela lasu. Także sytuacja uzyskania dopłat unijnych nie uzasadnia zmiany lasu na użytek rolny. Skarżący nie wykazali w dostateczny sposób, w jakim celu niezbędne jest im przekształcenie lasu w użytek rolny. Z akt sprawy wynika jedynie, że wniosek skarżących zmierzał do powiększenia ilości posiadanych użytków rolnych, natomiast brak jest jakichkolwiek danych, wskazujących co z nowym użytkiem rolnym mieliby zrobić skarżący. Ponadto, wbrew temu co wywodzi autor skargi, to nie na organach, ale na skarżących spoczywał ciężar wykazania przyczyn uzasadniających przekształcenie lasu na użytek rolny, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Podsumowując, zdaniem Sądu organy trafnie uznały, że w przypadku skarżących nie można mówić o życiowo przymusowej sytuacji, która mogłaby uzasadnić ich wniosek o zmianę lasu na użytek rolny. Organy przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności i zastosowały do nich odpowiedni przepis prawa. Dlatego też zarzut skargi naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach jest niezasadny. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.